始建国元年正月朔，莽帅公侯卿士奉皇太后玺韨，上太皇太后，顺符命，去汉号焉。
初，莽妻宜春侯王氏女，立为皇后。本生四男：宇、获、安、临。二子前诛死，安颇荒忽，乃以临为皇太子，安为新嘉辟。封宇子六人：千为功隆公，寿为功明公，吉为功成公，宗为功崇以，世为功昭公，利为功著公。大赦天下。
莽乃策命孺子曰：“咨尔婴，昔皇天右乃太祖，历世十二，享国二百一十载，历数在于予躬。《诗》不云乎？‘侯服于周，天命靡常。’封尔为定安公，永为新室宾。於戏！敬天之休，往践乃位，毋废予命。”又曰：“其以平原、安德、漯阴、鬲、重丘，凡户万，地方百里，为定安公国。立汉祖宗之庙于其国，与周后并，行其正朔、服色。世世以事其祖宗，永以命德茂功，享历代之祀焉。以孝平皇后为定安太后。”读策毕，莽亲执孺子手，流涕歔欷，曰：“昔周公摄位，终得复子明辟，今予独迫皇天威命，不得如意！”哀叹良久。中傅将孺子下殿，北面而称臣。百僚陪位，莫不感动。
又按金匮，辅臣皆封拜。以太傅、左辅、骠骑将军安阳侯王舜为太师，封安新公；大司徒就德侯平晏为太傅，就新公；少阿、羲和、京兆尹、红休侯刘歆为国师，嘉新公；广汉梓潼哀章为国将，美新公：是为四辅，位上公。太保、后承承阳侯甄邯为大司马，承新公；丕进侯王寻为大司徒，章新公；步兵将军成都侯王邑为大司空，隆新公：是为三公。大阿、右拂；大司空、卫将军广阳侯甄丰为更始将军，广新公；京兆王兴为卫将军，奉新公；轻车将军成武侯孙建为立国将军，成新公；京兆王盛为前将军，崇新公：是为四将。凡十一公。王兴者，故城门令史。王盛者，卖饼。莽按符命求得此姓名十余人，两人容貌应卜相，径从布衣登用，以视神焉。余皆拜为郎。是日，封拜卿大夫、侍中、尚书官凡数百人。诸刘为郡守，皆徙为谏大夫。
改明光宫为定安馆，定安太后居之。以故大鸿胪府为定安公第，皆置门卫使者监领。敕阿乳母不得与语，常在四壁中，至于长大，不能名六畜。后莽以女孙宇子妻之。
莽策群司曰：“岁星司肃，东岳太师典致时雨，青炜登平，考景以晷。荧惑司哲，南岳太傅典致时奥，赤炜颂平，考声以律。太白司艾，西岳国师典致时阳，白炜象平，考量以铨。辰星司谋，北岳国将典致时寒，玄炜和平，考星以漏。月刑元股左，司马典致武应，考方法矩，主司天文，钦若昊天，敬授民时，力来农事，以丰年谷。日德元厷右，司徒典致文瑞，考圜合规，主司人道，五教是辅，帅民承上，宣美风俗，五品乃训。斗平元心中，司空典致物图，考度以绳，主司地里，平治水土，掌名山川，众殖鸟兽，蕃茂草木。”各策命以其职，如典诰之文。
置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，位皆孤卿。更名大司农曰羲和，后更为纳言，大理曰作士，太常曰秩宗，大鸿胪曰典乐，少府曰共工，水衡都尉曰予虞，与三公司卿凡九卿，分属三公。每一卿置大夫三人，一大夫置元士三人，凡二十七大夫，八十一元士，分主中都官诸职。更名光禄勋曰司中，太仆曰太御，卫尉曰太卫，执金吾曰奋武，中尉曰军正，又置大赘官，主乘舆服御物，后又典兵秩，位皆上卿，号曰六监。改郡太守曰大尹，都尉曰太尉，县令长曰宰，御史曰执法，公车司马曰王路四门，长乐宫曰常乐室，未央宫曰寿成室，前殿曰王路堂，长安曰常安。更名秩百名曰庶士，三百石曰下士，四百石曰中士，五百石曰命士，六百石曰元士，千石曰下大夫，比二千石曰中大夫，二千石曰上大夫，中二千石曰卿。车服黻冕，各有差品。又置司恭、司徒、司明、司聪、司中大夫及诵诗工、彻膳宰，以司过。策曰：“予闻上圣欲昭厥德，罔不慎修厥身，用绥于远，是用建尔司于五事。毋隐尤，毋将虚，好恶不愆，立于厥中。於戏，勖哉！”令王路设进善之旌，非谤之木，敢谏之鼓。谏大夫四人常坐王路门受言事者。
封王氏齐縗之属为侯，大功为伯，小功为子，緦麻为男，其女皆为任。男以“睦”、女以“隆”为号焉，皆授印韨。令诸侯立太夫人、夫人、世子，亦受印韨。
又曰：“天无二日，土无二王，百王不易这道也。汉氏诸侯或称王，至于四夷亦如之，违于古典，缪于一统。其定诸侯王之号皆称公，及四夷僣号称王者皆更为侯。”
又曰：“帝王之道，相因而通；盛德之祚，百世享祀。予惟黄帝、帝少昊、帝颛顼、帝喾、帝尧、帝舜、帝夏禹、皋陶、伊尹咸有圣德，假于皇天，功烈巍巍，光施于远。予甚嘉之，营求其后，将祚厥祀。”惟王氏，虞帝之后也，出自帝喾；刘氏，尧之后也，出自颛顼。于是封姚恂为初睦侯，奉黄帝后；梁护为脩远伯，奉少昊后；皇孙功隆公千，奉帝喾后；刘歆为祁烈伯，奉颛顼后；国师刘歆子叠为伊休侯，奉尧后；妫昌为始睦侯，奉虞帝后；山遵为褒谋子，奉皋陶后；伊玄为褒衡子，奉伊尹后。汉后定安公刘婴，位为宾。周后卫公姬党，更封为章平公，亦为宾。殷后宋公孔弘，运转次移，更封为章昭侯，位为恪。夏后辽西姒丰，封为章功侯，亦为恪。四代古宗，宗祀于明堂，以配皇始祖考虞帝。周公后褒鲁子姬就、宣尼公后褒成子孔钧，已前定焉。
莽又曰：“予前在摄时，建郊宫，定祧庙，立社稷，神祇报况，或光自上复于下，流为乌，或典气熏烝，昭耀章明，以著黄、虞之烈焉。自黄帝至于济南伯王，高祖世氏姓有五矣。黄帝二十五子，分赐厥姓十有二氏。虞帝之先，受姓曰姚，其在陶唐曰妫，在周曰陈，在齐曰田，在济南曰王。予伏念皇初祖考黄帝，皇始祖考虞帝，以宗祀于明堂，宜序于祖宗之亲庙。其立祖庙五，亲庙四，后夫人皆配食。郊祀黄帝以配天，黄后以配地。以新都侯东弟为大禖，岁时以祀。家之所尚，种祀天下。姚、妫、陈、田、王氏凡五姓者，皆黄、虞苗裔，予之同族也。《书》不云乎？‘惇序九族’。其令天下上此五姓名籍于秩宗，皆以为宗室。世世复，无有所与。其元城王氏，勿令相嫁娶，以别族理亲焉。”封陈崇为统睦侯，奉胡王后；田丰为世睦侯，奉敬王后。
天下牧守皆以前有翟义、赵明等领州郡，怀忠孝，封牧为男，守以附城。又封旧恩戴崇、金涉、箕闳、杨并等子皆为男。
遣骑都尉嚣等分治黄帝园位于上都桥畤，虞帝于零陵九疑，胡王于淮阳陈，敬王于齐临淄，愍王于城阳莒，伯王于济南东平陵，孺王于魏郡元城，使者四时致祠。其庙当作者，以天下初定，且祫祭于明堂太庙。
以汉高庙为文祖庙。莽曰：“予之皇始祖考虞帝受嬗于唐，汉氏初祖唐帝，世有传国之象，予复亲受金策于汉高皇帝之灵。惟思褒厚前代，何有忘时？汉氏祖宗有七，以礼立庙于定安国。其园寝庙在京师者，勿罢，祠荐如故。予以秋九月亲入汉氏高、元、成、平之庙。诸刘更属籍京兆大尹，勿解其复，各终厥身，州牧数存问，勿令有侵冤。”
又曰：“予前在大麓，至于摄假，深惟汉氏三七之厄，赤德气尽，思索广求，所以辅刘延期之术，靡所不用，以故作金刀之利，几以济之。然自孔子作《春秋》以为后王法，至于哀之十四而一代毕，协之于今，亦哀之十四也。赤世计尽，终不可强济。皇天明威，黄德当兴，隆显大命，属予以天下。今百姓咸言皇天革汉而立新，废刘而兴王。夫‘刘’之为字‘卯、金、刀’也，正月刚卯，金刀之利，皆不得行。博谋卿士，佥曰天人同应，昭然著明。其去刚卯莫以为佩，除刀钱勿以为利，承顺天心，快百姓意。”乃更作小钱，径六分，重一铢，文曰“小钱直一”，与前“大钱五十”者为二品，并行。欲防民盗铸，乃禁不得挟铜炭。
四月，徐乡侯刘快结党数千人起兵于其国。快兄殷，故汉胶东王，时改为扶崇公。快举兵攻即墨，殷闭城门，自系狱。吏民距快，快败走，至长广死。莽曰：“昔予之祖济南愍王困于燕寇，自齐临淄出保于莒。宗人田单广设奇谋，获杀燕将，复定齐国。今即墨士大夫复同心殄灭反虏，予甚嘉其忠者，怜其无辜。其赦殷等，非快之妻子它亲属当坐者皆勿治。吊问死伤，赐亡者葬钱，人五万。殷知大命，深疾恶快，以故辄伏厥辜。其满殷国户万，地方百里。”又封符命臣十余人。
莽曰：“古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐、虞之道，三代所遵行也。秦为无道，厚赋税以自供奉，罢民力以极欲，坏圣制，废井田，是以兼并起，贪鄙生，强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。又置奴婢之市，与牛马同兰，制于民臣，颛断其命。奸虐之人因缘为利，至略卖人妻子，逆天心，悖人伦，缪于‘天地之性人为贵’之义。《书》曰‘予则奴戮女’，唯不用命者，然后被此辜矣。汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出，而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇终年耕芸，所得不足以自存。故富者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠，穷而为奸。俱陷于辜，刑用不错。予前在大麓，始令天下公田口井，时则有嘉禾之祥，遭以虏逆贼且止。今更名天下田曰‘王田’，奴婢曰‘私属’，皆不得卖买。其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。”
是时，百姓便安汉五铢钱，以莽钱大小两行难知，又数变改不信，皆私以五铢钱市买。讹言大钱当罢，莫肯挟。莽患之。复下书：“诸挟五铢钱，言大钱当罢者，比非井田制，投四裔。”于是农商失业，食货俱废，民人至涕泣于市道。及坐卖买田宅、奴婢，铸钱，自诸侯、卿、大夫至于庶民，抵罪者不可胜数。
秋，遣五威将王奇等十二人班《符命》四十二篇于天下。德祥五事，符命二十五，福应十二，凡四十二篇。其德祥言文、宣之世黄龙见于成纪、新都，高祖考王伯墓门梓柱生枝叶之属。符命言井石、金匮之属。福应言雌鸡化为雄之属。其文尔雅依托，皆为作说，大归言莽当代汉有天下云。总有说之曰：“帝王受命，必有德祥之符瑞，协成五命，申以福应，然后能立巍巍之功，传于子孙，永享无穷之祚。故新室之兴也，德祥发于汉三七九世之后。肇命于新都，受瑞于黄支，开王于威功，定命于子同，成命于巴宕，申福于十二应，天所以保祐新室者深矣，固矣！武功丹石出于汉氏平帝末年，火德销尽，土德当代，皇天眷然，去汉与新，以丹石始命于皇帝。皇帝谦让，以摄居之，未当天意，故其秋七月，天重以三能文马。皇帝复谦让，未即位，故三以铁契，四以石龟，五以虞符，六以文圭，七以玄印，八以茂陵石书，九以玄龙石，十以神井，十一以大神石，十二以铜符帛图。申命之瑞，浸以显著，至于十二，以昭告新皇帝。皇帝深惟上天之威不可不畏，故去摄号，犹尚称假，改元为初始，欲以承塞天命，克厌上帝之心。然非皇天所以郑重降符命之意，故是日天复决以龟书。又侍郎王盱见人衣白布单衣，赤缋方领，冠小冠，立于王路殿前，谓盱曰：‘今日天同色，以天下人民属皇帝。’盱怪之，行十余步，人忽不见。至丙寅暮，汉氏高庙有金匮图策：‘高帝承天命，以国传新皇帝。’明旦，宗伯忠孝侯刘宏以闻，乃召公卿议，未决，而大神石人谈曰：‘趣新皇帝之高庙受命。毋留！’于是新皇帝立登车，之汉氏高庙受命，受命之日，丁卯也。丁，火，汉氏之德也。卯，刘姓所以为字也。明汉刘火德尽，而传于新室也。皇帝谦谦，既备固让，十二符应迫著，命不可辞，惧然祗畏，苇然闵汉氏之终不可济，亹亹左右之不得从意，为之三夜不御寝，三日不御食。延问公侯卿大夫，佥曰：‘宜奉如上天威命。’于是乃改元定号，海内更始。新室既定，神祗欢喜，申以福应，吉瑞累仍。《诗》曰：‘宜民宜人，受禄于天；保右命之，自天申之。’此之谓也。”五威将奉《符命》，赍印绶，王侯以下及吏官名更者，外及匈奴、西域，徼外蛮夷，皆即授新室印绶，因收故汉印绶。赐吏爵人二级，民爵人一级，女子百户羊、酒、蛮夷币、帛各有差。大赦天下。
五威将乘《乾》文车，驾《坤》六马，背负鷩鸟之毛，服饰甚伟。每一将各置左右前后中帅，凡五帅。衣冠车服驾马，各如其方面色数。将持节，称太一之使；帅持幢，称五帝之使。莽策命曰：“普天之下，迄于四表，靡所不至。”其东出者，至玄菟、乐浪、高句骊、夫馀；南出者，逾徼外，历益州，贬句町王为侯；西出者，至西域，尽改其王为侯；北出者，至匈奴庭，授单于印，改汉印文，去“玺”曰“章”。单于欲求故印，陈饶椎破之。语在《匈奴传》。单于大怒，而句町、西域后卒以此皆畔。饶还，拜为大将军，封威德子。
冬，雷，桐华。
置五威司命，中城四关将军。司命司上公以下，中城主十二城门。策命统睦侯陈崇曰：“咨尔崇。夫不用命者，乱之原也；大奸猾者，贼之本也；铸伪金钱者，妨宝货之道也；骄奢逾制者，凶害之端也；漏泄省中及尚书事者，‘机事不密则害成’也；拜爵王庭，谢恩私门者，禄去公室，政从亡矣：凡此六条，国之纲纪。是用建尔作司命，‘柔亦不茹，刚亦不吐，不侮鳏寡，不畏强圉’，帝命帅由，统睦于朝。”命说符侯崔发曰：“‘重门击柝，以待暴客。’女作五威中城将军，中德既成，天下说符。”命明威侯王级曰：“绕霤之固，南当荆楚。女作五威前关将军，振武奋卫，明威于前。”命尉睦侯王嘉曰：“羊头之厄，北当燕、赵。女作五威后关将军，壶口捶扼，尉睦于后。”命掌威侯王奇曰：“肴、黾之险，东当郑、卫。女作五威左关将军，函谷批难，掌威于左。”命怀羌子王福曰：“汧陇之阻，西当戎狄。女作五威右关将军，成固据守地，怀羌于右。”
又遣谏大夫五十人分铸钱于郡国。
是岁，长安狂女子碧呼道中曰：“高皇帝大怒，趣归我国。不者，九月必杀汝！”莽收捕杀之。治者掌寇大夫陈咸自免去官。真定刘都等谋举兵，发觉，皆诛。真定、常山大雨雹。
二年二月，赦天下。
五威将帅七十二人还奏事，汉诸侯王为公者，悉上玺绶为民，无违命者。封将为子，帅为男。
初设六管之令。命县官酤酒，卖盐铁器，铸钱，诸采取名山大泽众物者税之。又令市官收贱卖贵，赊贷予民，收息百月三。牺和置酒士，郡一人，乘传督酒利，禁民不得挟弩铠，徙西海。
匈奴单于求故玺，莽不与，遂寇边郡，杀略吏民。
十一月，立国将军建奏：“西域将钦上言，九月辛已，戊己校尉中陈良、终带共贼杀校尉刁护，劫略吏士，自称废汉大将军，亡入匈奴。又今月癸酉，不知何一男子遮臣建车前，自称‘汉氏刘子舆，成帝下妻子也。刘氏当复，趣空宫。’收系男子，即常安姓武字仲。皆逆天违命，大逆无道。请论仲及陈良等亲属当坐者。奏可。汉氏高皇帝比著戒云，罢吏卒，为宾食，诚欲承天心，全子孙也。其宗庙不当在常安城中，及诸刘为诸侯者当与汉俱废。陛下至仁，久未定。前故安众侯刘崇、徐乡侯刘快、陵乡侯刘曾、扶恩侯刘贵等更聚众谋反。今狂狡之虏或妄自称亡汉将军，或称成帝子子舆，至犯夷灭，连未止者，此圣恩不蚤绝其萌牙故也。芳愚以为汉高皇帝为新室宾，享食明堂。成帝，异姓之兄弟；平帝，婿也；皆不宜复入其庙。元帝与皇太后为体，圣恩所隆，礼亦宜之。臣请汉氏诸庙在京师者皆罢。诸刘为诸侯者，以户多少就五等之差；其为吏者皆罢，待除于家。上当天心，称高皇帝神灵，塞狂狡之萌。”莽曰：“可。嘉新公国师以符命为予四辅，明务侯刘龚、率礼侯刘嘉等凡三十二人皆知天命，或献天符，或贡昌言，或捕告反虏，厥功茂焉。诸刘与三十二人同宗共祖者勿罢，赐姓曰王。”唯国师以女配莽子，故不赐姓。改定安太后号曰“黄皇室主”，绝之于汉也。
冬十二月，雷。
更名匈奴单于曰“降奴服于。”莽曰：“降奴服于知威侮五行，背畔四条，侵犯西域，延及边垂，为元元害，罪当夷灭。命遣立国将军孙建等凡十二将，十道并出，共行皇天之威，罚于知之身。惟知先祖故呼韩邪单于稽侯犭册累世忠孝，保塞守徼，不忍以一知之罪，灭稽侯犭册之世。今分匈奴国土人民以为十五，立稽侯犭册子孙十五人为单于。遣中郎将蔺苞、戴级驰塞下，召拜当为单于者。诸匈奴人当坐虏知之法者，皆赦除之”。遣五威将军苗、虎贲将军王况出五原，厌难将军陈钦、震狄将军王巡出云中，振武将军王嘉、平狄将军王萌出代郡，相威将军李棽、镇远将军李翁出西河，诛貉将军阳俊、讨秽将军严尤出渔阳，奋武将军王骏、定胡将军王晏出张掖，及偏裨以下百八十人。募天下囚徒、丁男、甲卒三十万人，转众郡委输五大夫衣裘、兵器、粮食，长吏送自负海江淮至北边，使者驰传督趣，以军兴法从事，天下骚动。先至者屯边郡，须皆具乃同时出。
莽以钱币讫不行，复下书曰：“民以食为命，以货为资，是以八政以食为首。宝货皆重则小用不给，皆轻则僦载烦费，轻重大小各有差品，则用便而民乐。”于是造宝货五品，语在《食货志》。百姓不从，但行小大钱二品而已。盗铸钱者不可禁，乃重其法，一家铸钱，五家坐之，没入为奴婢。吏民出入，持布钱以副符传，不持者，厨传勿舍，关津苛留。公卿皆持以入宫殿门，欲以重而行之。
是时，争为符命封侯，其不为者相戏曰：“独无天帝除书乎？”司命陈崇白莽曰：“此开奸臣作福之路而乱天命，宜绝其原。”莽亦厌之，遂使尚书大夫赵并验治，非五威将率所班，皆下狱。
初，甄丰、刘歆、王舜为莽腹心，倡导在位，褒扬功德；“安汉”、“宰衡”之号及封莽母、两子、兄子，皆丰等所共谋，而丰、舜、歆亦受其赐，并富贵矣，非复欲令莽居摄也。居摄之萌，出于泉陵侯刘庆、前煇光谢嚣、长安令田终术。莽羽翼已成，意欲称摄。丰等承顺其意，莽辄复封舜、歆两子及丰孙。丰等爵位已盛，心意既满，又实畏汉宗室、天下豪桀。而疏远欲进者，并作符命，莽遂据以即真，舜、歆内惧而已。丰素刚强，莽觉其不说，故徙大阿、右拂、大司空丰、托符命文，为更始将军，与卖饼儿王盛同列。丰父子默默。时子寻为侍中京兆大君茂德侯，即作符命，言新室当分陕，立二伯，以丰为右伯，太傅平晏为左伯，如周、召故事。莽即从之，拜丰为右伯。当述职西出，未行，寻复作符命，言故汉氏平帝后黄皇室主为寻之妻。莽以诈立，心疑大臣怨谤，欲震威以惧下，因是发怒曰：“黄皇室主天下母，此何谓也！”收捕寻。寻亡，丰自杀。寻随方士入华山，岁余捕得，辞连国师公歆子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯棻，棻弟右曹长水校尉伐虏侯泳，大司空邑弟左关将军掌威侯奇，及歆门人侍中骑都尉丁隆等，牵引公卿党亲列侯以下，死者数百人。寻手理有“天子”字，莽解其臂入视之，曰：“此一大子也，或曰一六子也。六者，戮也。明寻父子当戮死也。”乃流棻于幽州，放寻于三危，殛隆于羽山，皆驿车载其尸传致云。
莽为人侈口蹶顄，露眼赤精，大声而嘶。长七尺五寸，好厚履高冠，以氂装衣，反膺高视，瞰临左右。是时，有用方技待诏黄门者，或问以莽形貌，待诏曰：“莽所谓鸱目虎吻豺狼之声者也，故能食人，亦当为人所食。”问者告之，莽诛灭待诏，而封告者。后常翳云母屏面，非亲近莫得见也。
是岁，以初睦侯姚恂为宁始将军。
三年，莽曰：“百官改更，职事分移，律令仪法，未及悉定，且因汉律令仪法以从事。令公卿、大夫、诸侯、二千石举吏民有德行通政事能言语明文学者各一人，诣王路四门。
遣尚书大夫赵并使劳北边，还言五原北假膏壤殖谷，异时常置田官。乃以并为田禾将军，以戍卒屯田北假，以助军粮。
是时，诸将在边，须大众集，吏士放纵，而内郡愁于征发，民弃城郭流亡为盗贼，并州、平州尤甚。莽令七公六卿号皆兼称将军，遣著武将军逮并等填名都，中郎将、绣衣执法各五十五人，分填缘边大郡，督大奸猾擅弄兵者，皆便为奸于外，挠乱州郡，货赂为市，侵渔百姓。莽下书曰：“虏知罪当夷灭，故遣猛将分十二部，将同时出，一举而决绝之矣。内置司命军正，外设军监十有二人，诚欲以司不奉命，令军人咸正也。今则不然，各为权势，恐猲良民，妄封人颈，得钱者去。毒蠚并作，农民离散。司监若此，可谓称不？自今以来，敢犯此者，辄捕系，以名闻。”然犹放纵自若。
而蔺苞、戴级到塞下，招诱单于弟咸、咸子登入塞，胁拜咸为孝单于，赐黄金千斤，锦绣甚多，遣去；将登至长安，拜为顺单于，留邸。
太师王舜自莽篡位后病悸，浸剧，死。莽曰：“昔齐太公以淑德累世，为周氏太师，盖予之所监也。其以舜子延袭父爵，为安新公，延弟褒新侯匡为太师将军，永为新室辅。”
为太子置师友各四人，秩以大夫。以故大司徒马宫为师疑，故少府宗伯凤为傅丞，博士袁圣为阿辅，京兆尹王嘉为保拂，是为四师；故尚书令唐林为胥附，博士李充为奔走，谏大夫赵襄为先后，中郎将廉丹为御侮，是为四友。又置师友祭酒及侍中、谏议、《六经》祭酒各一人，凡九祭酒，秩上卿。琅邪左咸为讲《春秋》、颍川满昌为讲《诗》、长安国由为讲《易》、平阳唐昌为讲《书》、沛郡陈咸为讲《礼》、崔发为讲《乐》祭酒。遣谒者持安车印绶，即拜楚国龚胜为太子师友祭酒，胜不应征，不食而死。
宁始将军姚恂免，侍中、崇禄侯孔永为宁始将军。
是岁，池阳县有小人景，长尺余，或乘车马，或步行，操持万物，小大各相称，三日止。
濒河郡蝗生。
河决魏郡，泛清河以东数郡。先是，莽恐河决为元城冢墓害。及决东去，元城不忧水，故遂不堤塞。
四年二月，赦天下。
夏，赤气出东南，竟天。
厌难将军陈钦言捕虏生口，虏犯边者皆孝单于咸子角所为。莽怒，斩其子登于长安，以视诸蛮夷。
大司马甄邯死，宁始将军孔永为大司马，侍中大赘侯辅为宁始将军。
莽每当出，辄先搜索城中，名曰“横搜”。是月，横搜五日。
莽至明堂，授诸侯茅土。下书曰：“予以不德，袭于圣祖，为万国主。思安黎元，在于建侯，分州正惑，以美风俗。追监前代，爰纲爰纪。惟在《尧典》，十有二州，卫有五服。《诗》国十五，布遍九州。《殷颂》有‘奄有九有’之言。《禹贡》之九州无并、幽，《周礼·司马》则无徐、梁。帝王相改，各有云为。或昭其事，或大其本，厥义著明，其务一矣。昔周二后受命，故有东都、西都之居。予之受命，盖亦如之。其以洛阳为新室东都，常安为新室西都。邦畿连体，各有采任。州从《禹贡》为九，爵从周氏有五。诸侯之员千有八百，附城之数亦如之，以俟有功。诸公一同，有众万户，土方百里。侯伯一国，众户五千，土方七十里。子男一则，众户二千有五百，土方五十里。附城大者食邑九成，众户九百，土方三十里。自九以下，降杀以两，至于一城。五差备具，合当一则。今已受茅土者，公十四人、侯九十三人、伯二十一人、子百七十一人、男四百九十七人，凡七百九十六人。附城千五百一十一人。九族之女为任者，八十三人。及汉氏女孙中山承礼君、遵德君、修义君更以为任。萎有一公，九卿，十二大夫，二十四元士。定诸国邑采之处，使侍中讲礼大夫孔秉等与州部众郡晓知地理图籍者，共校治于寿成朱鸟堂。予数与群公祭酒上卿亲听视，咸已通矣。夫褒德赏功，所以显仁贤也；九族和睦，所以褒亲亲也。予永惟匪解，思稽前人，将章黜陟，以明好恶，安元元焉。”以图簿未定，未授国邑，且令受奉都内，月钱数千。诸侯皆困乏，至有庸作者。
中郎区博谏莽曰：“井田虽圣王法，其废久矣。周道既衰，而民不从。秦知顺民之心，可以获大利也，故灭庐井而置阡陌，遂王诸夏，讫今海内未厌其敝。今欲违民心，追复千载绝迹，虽尧、舜夏起，而无百年之渐，弗能行也。天下初定，万民新附，诚未可施行。”莽知民怨，乃下书曰：“诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。犯私买卖庶人者，且一切勿治。”
初，五威将帅出，改句町王以为侯，王邯怨怒不附。莽讽牂柯大尹周歆诈杀邯。邯弟承起兵攻杀歆。先是，莽发高句骊兵，当伐胡，不欲行，郡强迫之，皆亡出塞，因犯法为冠。辽西大尹田谭追击之，为所杀。州郡归咎于高句骊侯驺。严尤奏言：“貉人犯法，不从驺起，正有它心，宜令州郡且尉安之。今猥被以大罪，恐其遂畔，夫馀之属必有和者。匈奴未克，夫馀、秽貉复起，此大忧也。”莽不尉安，秽貉遂反，诏尤击之。尤诱高句骊侯驺至而斩焉，传首长安。莽大说，下书曰：“乃者，命遣猛将，共行天罚，诛灭虏知，分为十二部，或断其右臂，或斩其左腋，或溃其胸腹，或其两胁。今年刑在东方，诛貉之部先纵焉。捕斩虏驺，平定东域，虏知殄灭，在于漏刻。此乃天地群神、社稷、宗庙佑助之福，公卿、大夫、士民同心将率虓虎之力也。予甚嘉之。其更名高句骊为下句骊，布告天下，令咸知焉。”于是貉人愈犯边，东北与西南夷皆乱云。
莽志方盛，以为四夷不足吞灭，专念稽古之事，复下书曰：“伏念予之皇始祖考虞帝，受终文祖，在璇玑玉衡以齐七政，遂类于上帝，禋于六宗，望秩于山川，遍于群神，巡狩五岳，群后四朝，敷奏以言，明试以功。予之受命即真，到于建国五年，已五载矣。阳九之厄既度，百霹之会已过。岁在寿星，填在明堂，仓龙癸酉，德在中宫。观晋掌岁，龟策告从，其以此年二月建寅之节东巡狩，具礼仪调度。”群公奏请募吏民人马布帛绵，又请内郡国十二买马，发帛四十五万匹，输常安，前后毋相须。至者过半，莽下书曰：“文母太后体不安，其且止待后。”
是岁，改十一公号，以“新”为“心”，后又改“心”为“信”。
五年二月，文母皇太后崩，葬渭陵，与元帝合而沟绝之。立庙于长安，新室世世献祭。元帝配食，坐于床下。葬为太倔服丧三年。
大司马孔永乞骸骨，赐安车驷马，以特进就朝位。同风侯逯并为大司马。
是时，长安民闻莽欲都雒阳，不肯缮治室宅，或颇彻之。莽曰：“玄龙石文曰‘定帝德，国雒阳’。符命著明，敢不钦奉！以始建国八年，岁缠星纪，在雒阳之都。其谨缮修常安之都，勿令坏败。敢有犯者，辄以名闻，请其罪。”
是岁，乌孙大小昆弥遣使贡献。大昆弥者，中国外孙也。其胡妇子为小昆弥，而乌孙归附之。莽见匈奴诸边并侵，意欲得乌孙心，乃遣使者引小昆弥使置大昆弥使上。保成师友祭酒满昌劾奏使者曰：“夷狄以中国有礼谊，故诎而服从。大昆弥，君也。今序臣使于君使之上，非所以有夷狄也。奉使大不敬！”莽怒，免昌官。
西域诸国以莽积失恩信，焉耆先畔，杀都护但钦。
十一月，彗星出，二十余日，不见。
是岁，以犯挟铜炭者多，除其法。
明年改元曰“天凤”。
天凤元年正月，赦天下。
莽曰：“予以二月建寅之节行巡狩之礼，太官赍糒干肉，内者行张坐卧，所过毋得有所给。予之东巡，必躬载耒，每县则耕，以劝东作。予之南巡，必躬载耨，每县则耨，以劝南伪。予之西巡，必躬载铚，每县则获，以劝西成。予之北巡，必躬载拂，每县则粟，以劝盖藏。毕北巡狩之礼，即于土中居雒阳之都焉。敢有趋讠雚犯法，辄以军法从事。”群公奏言：“皇帝至考，往年文母圣体不豫，躬亲供养，衣冠稀解。因遭弃群臣悲哀，颜色未复，饮食损少。今一岁四巡，道路万里，春秋尊，非糒干肉之所能堪。且无巡狩，须阕大服，以安圣体，臣等尽力养牧兆民，奉称明诏。”莽曰：“群公、群牧、群司、诸侯、庶尹愿尽力相帅养牧兆民，欲以称予，繇此敬听，其勖之哉！毋食言焉。更以天凤七年，岁在大梁，仓龙庚辰，行巡狩之礼。厥明年，岁在实沈，仓龙辛已，即土之中雒阳之都。”乃遣太傅平晏、大司空王邑之雒阳，营相宅兆，图起宗庙、社稷、郊兆云。
三月壬申晦，日有食之。大赦天下。策大司马逯并曰：“日食无光，干戈不戢，其上大司马印韨，就侯氏朝位。太傅平晏勿领尚书事，省侍中、诸曹兼官者。以？男苗为大司马。”
莽即真，尤备大臣，抑夺下权，朝臣有言其过失者，辄拔擢。孔仁、赵博、费兴等以敢击大臣，故见信任，择名官而居之。公卿入宫，吏有常数，太傅平晏从吏过例，掖门仆射苛差问不逊，戊曹士收系仆射。莽大怒，使执法发车骑数百围太傅府，捕士，即时死。大司空士夜过奉常亭，亭长苛之，告以官名，亭长醉曰：“宁有符传邪？”士以马棰击亭长，亭长斩士，亡，郡县逐之。家上书，莽曰：“亭长奉公，勿逐。”大司空邑斥士以谢。国将哀章颇不清，莽为选置和叔，敕曰：“非但保国将闺门，当保亲属在西州者。”诸公皆轻贱，而章尤甚。
四月，陨霜，杀草木，海濒尤甚。六月，黄雾四塞。七月，大风拔树，飞北阙直城门屋瓦。雨雹，杀牛羊。
莽以《周官》、《王制》之文，置卒正、连率、大尹，职如太守；属令、属长，职如都尉。置州牧、部监二十五人，见礼如三公。监位上大夫，各主五郡。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏连率，子氏属令，男氏属长，皆世其官。其无爵者为尹。分长安城旁六乡，置帅各一人。分三辅为六尉郡，河东、河内、弘农、河南、颍川、南阳为六队郡，置大夫，职如太守；属正，职如都尉。更名河南大尹曰保忠信卿。益河南属县满三十。置六郊州长各一人，人主五县。及它官名悉改。大郡至分为五。郡县以亭为名者三百六十，以应符命文也。缘边又置竟尉，以男为之。诸侯国闲田，为黜陟增减云。莽下书曰：“常安西都曰六乡，众县曰六尉。义阳东都曰六州，众县曰六队。粟米之内曰内郡，其外曰近郡。有障徼者曰边郡。合百二十有五郡。九州之内，县二千二百有三。公作甸服，是为惟城；诸在侯服，是为惟宁；在采、任诸侯，是为惟翰；在宾服，是为惟屏；在揆文教，奋武卫，是为惟垣；在九州之外，是为惟藩：各以其方为称，总为万国焉。”其后，岁复变更，一郡至五易名，而还复其故。吏民不能纪，每下诏书，辄系其故名，曰：“制诏陈留大尹、太尉：其以益岁以南付新平。新平，故淮阳。以雍丘以东付陈定。陈定，故梁郡。以封丘以东付治亭。治亭，故东郡。以陈留以西付祈隧。祈隧，故荥阳。陈留已无复有郡矣。大尹、太尉，皆诣行在所。”其号令变易，皆此类也。
今天下小学，戊子代甲子为六旬首。冠以戊子为元日，昏以戊寅之旬为忌日。百姓多不从者。
匈奴单于知死，弟咸立为单于，求和亲。莽遣使者厚赂之，诈还许其侍子登，因购求陈良、终带等。单于即执良等付使者，槛车诣长安。莽燔烧良等于城北，令吏民会观之。
缘边大饥，人相食。谏大夫如普行边兵，还言“军士久屯塞苦，边郡无以相赡。今单于新和，宜因是罢兵。”校尉韩威进曰：“以新室之威而吞胡虏，无异口中蚤虱。臣愿得勇敢之士五千人，不赍斗粮，饥食虏肉，渴饮其血，可以横行。”莽壮其言，以威为将军。然采普言，征还诸将在边者。免陈钦等十八人，又罢四关填都尉诸屯兵。会匈奴使还，单于知侍子登前诛死，发兵寇边，莽复发军屯。于是边民流入内郡，为人奴婢，乃禁吏民敢挟边民者弃市。
益州蛮夷杀大尹程隆，三边尽反。遣平蛮将军冯茂将兵击之。
宁始将军侯辅免，讲《易》祭酒戴参为宁始将军。
二年二月，置酒王路堂，公卿、大夫皆佐酒。大赦天下。
是时，日中见星。
大司马苗左迁司命，以延德侯陈茂为大司马。
讹言黄龙堕死黄山宫中，百姓奔走往观者以万数。莽恶之，捕系问语所从起，不能得。
单于咸既和亲，求其子登尸，莽欲遣使送致，恐咸怨恨害使者，乃收前言当诛侍子者故将军陈钦，以他罪系狱。钦曰：“是欲以我为说于匈奴也。”遂自杀。莽选儒生能颛对者济南王咸为大使，五威将琅邪伏黯等为帅，使送登尸。敕令掘单于知墓，棘鞭其尸。又令匈奴却塞于漠北，责单于马万争，牛三万头，羊十万头，及稍所略边民生口在者皆还之。莽好为大言如此。咸到单于庭，陈莽威德，责单于背畔之罪，应敌从横，单于不能诎，遂致命而还之。入塞，咸病死，封其子为伯，伏黯等皆为子。
莽意以为制定则天下自平，故锐思于地理，制礼作乐，讲合《六经》之说。公卿旦入暮出，议论连年不决，不暇省狱讼冤结民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乘权势，传相举奏。又十一公士分布劝农桑，班时令，案诸章，冠盖相望，交错道路，召会吏民，逮捕证左，郡县赋敛，递相赇赂，白黑纷然，守阙告诉者多。莽自见前颛权以得汉政，故务自揽众事，有司受成苟免。诸宝物名、帑藏、钱谷官，皆宦者领之；吏民上封事书，宦官左右开发，尚书不得知。其畏备臣下如此。又好变改制度，政令烦多，当奉行者，辄质问乃以从前，前后相乘，愦眊不渫。莽常御灯火至明，犹不能胜。尚书因是为奸寝事，上书待报者连年不得去，拘系郡县者逢赦而后出，卫卒不交代三岁矣。谷常贵，边兵二十余万人仰衣食，县官愁若。五原、代郡尤被其毒，起为盗贼，数千人为辈，转入旁郡。莽遣捕盗将军孔仁将与兵郡县合击，岁余乃定，边郡亦略将尽。
邯郸以北大雨雾，水出，深者数丈，流杀数千人。
立国将军孙建死，司命赵闳为立国将军。宁始将军戴参归故官，南城将军廉丹为宁始将军。
三年二月乙酉，地震，大雨雪，关东尤甚，深者一丈，竹柏或枯。大司空王邑上书言：“视事八年，功业不效，司空之职尤独废顿，至乃有地震之变。愿乞骸骨。”莽曰：“夫地有动有震，震者有害，动者不害。《春秋》记地震，《易·系》“坤”动，动静辟胁，万物生焉。灾异之变，各有云为。天地动威，以戒予躬，公何辜焉，而乞骸骨，非所以助予者也。使诸吏散骑司禄大卫脩宁男遵谕予意焉。”
五月，莽下吏禄制度，曰：“予遭阳九之厄，百六之会，国用不足，民人骚动，自公卿以下，一月之禄十緵布二匹，或帛一匹。予每念之，未尝不戚焉。今厄会已度，府帑虽未能充，略颇稍给，其以六月朔庚寅始，赋吏禄皆如制度。”四辅公、卿、大夫、士，下至舆僚，凡十五等。僚禄一岁六十六斛，稍以差增，上至四辅而为万斛云。莽又曰：“普天之下，莫非王土；率土之宾，莫非王臣。盖以天下养焉。《周礼》膳羞百有二十品，今诸侯各食其同、国、则；辟、任、附城食其邑；公、卿、大夫、元士食其采。多少之差，咸有条品。岁丰穰则充其礼，有灾害则有所损，与百姓同忧喜也。其用上计时通计，天下幸无灾害者，太官膳羞备其品矣；即有灾害，以什率多少而损膳焉。东岳太师立国将军保东方三州一部二十五郡；南岳太傅前将军保南方二州一部二十五郡；西岳国师宁始将军保西方一州二部二十五郡；北岳国将卫将军保北方二州一部二十五郡；大司马保纳卿、言卿、仕卿、作卿、京尉、扶尉，兆队、右队、中部左洎前七部；大司徒保乐卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左队、前队、中部、右部，有五郡；大司空保予卿、虞卿、共卿、工卿、师尉、列尉、祈队、后队、中部洎后十郡；及六司，六卿，皆随所属之公保其灾害，亦以十率多少而损其禄。郎、从官、中都官吏食禄都内之委者，以太官膳羞备损而为节。诸侯、辟、任、附城、群吏亦各保其灾害。几上下同心，劝进农业，安元元焉。”莽之制度烦碎如此，课计不可理，吏终不得禄，各因官职为奸，受取赇赂以自共给。
是月戊辰，长平馆西岸崩，邕泾水不流，毁而北行。遣大司空王邑行视，还奏状，群臣上寿，以为《河图》所谓“以土填水”，匈奴灭亡之祥也。乃遣并州牧宋弘、游击都尉任萌等将兵击匈奴，至边止屯。
七月辛酉，霸城门灾，民间所谓青门也。
戊子晦，日有食之。大赦天下，复令公卿、大夫、诸侯、二千石举四行各一人。大司马陈茂以日食免，武建伯严尤为大司马。
十月戊辰，王路朱鸟门鸣，昼夜不绝，崔发等曰：“虞帝辟四门，通四聪。门鸣者，明当修先圣之礼，招四方之士也。”于是令群臣皆贺，所举四行从朱鸟门入而对策焉。
平蛮将军冯茂击句町，士卒疾疫，死者什六七，赋敛民财什取五，益州虚耗而不克，征还下狱死。更遣宁始将军廉丹与庸部牧史熊击句町，颇斩首，有胜。莽征丹、熊，丹、熊愿益调度，必克乃还。复大赋敛，就都大尹冯英不肯给，上言“自越巂遂久仇牛、同亭邪豆之属反畔以来，积且十年，郡县距击不已。续用冯茂，苟施一切之政。僰道以南，山险高深，茂多驱众远居，费以亿计，吏士离毒气死者什七。今丹、熊惧于自诡期会，调发诸郡兵、谷，复訾民取其十四，空破梁州，功终不遂。宜罢兵屯田，明设购赏。”莽怒，免英官。后颇觉寤，曰：“英亦未可厚非。”复以英为长沙连率。
翟义党王孙庆捕得，莽使太医、尚方与巧屠共刳剥之，量度五藏，以竹筵导其脉，知所终始，云可以治病。
是岁，遣大使五威将王骏、西域都护李崇将戊己校尉出西域，诸国皆郊迎贡献焉。诸国前杀都护但钦，骏欲袭之，命佐帅何封、戊己校尉郭钦别将。焉耆诈降，伏兵击骏等，旨死。钦、封后到，袭击老弱，从车师还入塞。莽拜钦为填外将军，封劋胡子。何封为集胡男。西域自此绝。
译文
原先，王莽娶了宜春侯王家的女儿，立她作皇后。本来生了四个儿子：王字、王获、王安、王临。有两个儿子早些时候被处死了，王安很有点糊裹糊涂的样子，便把王临立为皇太子，把王安封为新嘉辟。赐封王字的儿子六人：王千为功隆公，王寿为功明公，王吉为功成公，王宗为功崇公，王世为功昭公，王利为功着公。宣布大赦天下。
王莽便下策书命令孺子道：“唉！你刘婴，从前上天帮助你的始祖，已经传递了十二代，享有国家政权二百一十年，天命的历数轮到了我。《诗经》不是说过吗？‘殷朝的后代成为了诸侯，臣服于周朝，可见天命是没有一定的。，赐封你为定安公，永远作新朝的国宾。哎哟！你要感激上天的好意，前去就你的公位，不要违背我的命令。”又说： “应当把平原县、安德县、漯阴县、鬲县、重丘县居民总共一万户，土地纵横各一百里，作为定安公国。在你的封国裹建立汉朝祖宗的祠庙，跟周朝的后代同等看待，可以采用自己的历法和车马、服饰的颜色。世世代代服事你的祖宗，永远依靠崇高的德行和卓著的功绩，享受无穷后代的祭祀。把孝干皇后封为定安太后。”宣读策书完毕，王莽亲自握着孺子的手，流着眼泪叹息，说道： “从前周公代理王位，最后能够把明君的权力归还周成王，现在我偏偏迫于上天的威严命令，不能够如自己的心意！”悲伤叹息很久。中傅带着孺子下了殿堂，向着北面自称臣子。百官陪在旁边，没有人不受感动。
又按照金柜图画的说明，辅政大臣都举行授任仪式。任命太傅、左辅、骠骑将军安阳侯王舜为太师，赐封安新公；大司徒就德侯平晏为太傅，赐封就新公；少阿、羲和、京兆尹红休侯刘歆为国师，赐封嘉新公；广汉郡梓潼县人哀章为国将，赐封美新公：这是四辅，位列上公。太保、后承承阳侯甄邯为大司马，赐封承新功；丕进侯王寻为大司徒，赐封章新公；步兵将军成都侯王邑为大司空，赐封隆新公：这是三公。大阿、右拂、大司空、卫将军广阳侯甄丰为更始将军，赐封广新公；京兆尹人王兴为卫将军，赐封奉新公；轻车将军成武侯孙建为立国将军，赐封成新公；京兆尹人王盛为前将军，赐封崇新公：这是四将。总共十一公。王兴是原城门令史。王盛是卖饼的。王莽按照符命找到这样的姓名有十多人，这两个人的相貌符合占卜和看相的要求，直接从平民起用，以显示神奇。其他同姓名的人都授任郎官。这一天，授任卿大夫、侍中、尚书官职总共几百人。各刘姓皇族担任郡太守的，都调任谏大夫。
把明光宫改为定安馆，让定安太后住在那裹。把原大鸿胪官署作为定安公住宅，都设置门卫、使者监护管理。告诫保育人员和奶妈不准跟他谈话，让他经常呆在四壁合围的小屋子裹，一直到长大，还不会叫出六畜的名称。后来王菱把孙女王宇的女儿嫁给了他。
王莽颁发策书规定百官的职责说：“木星要求庄敬，是东方的长官太师，负责实现雨水适时适量，青色的光辉滋润万物生育均平，考究曰影和曰规。火星要求明智，是南方的长官太傅，负责实现炎热适时适度，红色的光辉发展均平，考究声音和曲调。金星要求安定，是西方的长官国师，负责实现干燥适时适度，白色的光辉成长均平，考究度量和权衡。水星要求精明，是北方的长官国将，负责实现寒冷适时适度，黑色的光辉休养均平，考究星辰和漏刻。月亮象征威刑，好像皇帝的左腿，即大司马，负责实现武功要注意方正，效法矩尺，主管天文，恭敬地顺从伟大的上天。谨慎地传授人民生产的时节，鼓励发展农业生产，使粮食获得丰收。太阳象征德政，好像皇帝的右臂，即大司徒，负责实现文治，要注意融和，合乎圆规，主管人道，辅导五种伦理道德，率领人民服从上级，倡导改良风俗习惯，五种人伦关系才能正常。北斗象征最高标准，好像皇帝的内心，即大司空，负责实现太平景象，要注意事物的规范化、标准化，以准绳作为榜样，主管地理，开垦土地，兴修水利，管理大山丘、大河流，繁殖鸟兽，促使草木长得茂盛。”其他官吏都按照他们的职务作出了规定，像典谟训诰的文章一样。
设置大司马司允，大司徒司直，大司空司若，职位都是孤卿。把大司农改名叫羲和，后来改为纳言，大理改名叫作士，太常改名叫秩宗，大鸿胪改名叫典乐，少府改名叫共工，水衡都尉改名叫予虞，加上三公司卿共九卿，分别归三公管辖。每一个卿下面设置大夫三人，每一大夫下面设置元士三人，总共二十七大夫，八十一元士，分别主管首都各官府的所有职务。把光禄勋改名叫司中，太仆改名叫太御，卫尉改名叫太卫，执金吾改名叫奋武，中尉改名叫军正，又设置大赘官，主管皇帝的车辆、衣服和用具，后来又掌管军需供应，职位都是上卿，称为六监。把郡太守改名叫太尹，都尉改名叫太尉，县令、县长改名叫宰，御史改名叫执法，公车司马改名叫王路四门，长乐宫改名叫常乐室，未央宫改名叫寿成室，前殿改名叫王路堂，长安改名叫常安。把俸禄百石级改名叫庶士，三百石级改名叫下士，四百石级改名叫中士，五百石级改名叫命士，六百石级改名叫元士，千石级改名叫下大夫，比二千石级改名叫中大夫，二千石级改名叫上大夫，中二千石级改名叫卿。他们使用的车马和礼服、礼帽，各有不同的等级。又设置司恭大夫、司徒大夫、司明大夫、司聪大夫、司中大夫和诵诗工、彻膳宰，去侦察过失。策书说： “我听说上圣想要彰明自己的德行，无不谨慎地修养自己的身心，以贯彻到久远，因此设置你们这些官职从五个方面进行监督。不要掩盖错误，不要助长虚荣，才能够作到对于自己的好恶都不会产生差错，站在事理的正中，大公无私。哎哟，勉励呀！”下令在皇宫周围设置建议的旗帜、批评的木牌和登闻鼓。派谏大夫四人经常坐在王路四门接待反映情况的人。
赐封王家丧服为一年的亲属为侯爵，丧服为九个月的亲属为伯爵，丧服为五个月的亲属为子爵，丧服为三个月的亲属为男爵，以上的女亲属都为任爵。男的用“睦”字作称号，女的用“隆”字作称号，都授予印信。让诸侯立太夫人、夫人和世子，也授予印信。
又说道：“天上没有两个太阳，地上没有两个国王，这是百代帝王不能改变的原则。汉朝的诸侯有的称王，直到四方外族也仿照这样称呼，违反了古代制度，背离了一统的原则。应当确定诸侯王的名号都称为公，以及四方外族盗窃名号自称为王的都改为侯。”
又说道：“帝王的道统，应当继承、发展和贯通；具有崇高德行的世系，应当长久享受祭祀。我想到黄帝、少昊、颛顼、帝譬、唐尧、虞舜、夏禹、皋陶、伊尹都具有圣明的德行，感通上天，功业巍巍，光辉流传久远。我很赞赏他们，寻求他们的后代，打算延续他们的祭祀。”他认为王姓是虞舜的后代，出于帝学；刘姓是唐尧的后代，出于颛顼。于是赐封姚恂为初睦侯，继承黄帝的后代；梁护为脩远伯，继承少吴的后代；皇孙功隆公王千，继承帝誉的后代；刘歆为祁烈伯，继承颛顼的后代；国师刘歆的儿子刘叠为伊休侯，继承唐尧的后代；妈昌为始睦侯，继承虞舜的后代；山遵为裹谋子，继承皋陶的后代；伊玄为褒衡子，继承伊尹的后代。汉朝的后代定安公刘婴，地位是国宾。周朝的后代卫公姬党，改封为章平公，也是国宾。殷朝的后代宋公孔弘，时运转变了，位次移动了，改封为章昭侯，地位是贵客。夏朝的后代辽西郡人姒丰，赐封为章功侯，也是贵客。夏朝、殷朝、周朝、汉朝的始祖，在明堂合祭，让他们跟着伟大的皇始祖考虞舜配享。周公后代褒鲁子姬就，孔子的后代褒成子孑L钩，从前已经确定了。
王莽又说道：“我从前在摄政的时候，建筑郊祀坛址，制定远祖祠庙，设立土谷神社，神明报应，有光华从上面笼罩下面，流下来变成了老鸦，有黄气升腾，照耀鲜明，来显扬黄帝、虞舜的余辉。从黄帝直到济南伯王，祖辈的姓氏有五个。黄帝有二十五个儿子，分赐他们的姓氏十二个。虞舜的先代接受的姓氏是姚，在陶唐时姓媪，在周代姓陈，在齐国姓田，在济南姓王。我俯伏思念伟大的皇初祖考黄帝，伟大的皇始祖考虞舜，已经在明堂合祭，还应当列入祖宗的亲庙。应当建立五所祖庙，四所亲庙，他们的王后或夫人都配享。祭祀天地时让黄帝跟上天配享，让黄后跟大地配享。把新都侯的东宅作为太庙，二年按时祭祀。民家所尊敬的祖先，也应当世世代代祭祀，朝廷已经给全国作出了榜样。姓姚的、姓妈的、姓陈的、姓田的、姓王的共五姓的人，都是黄帝、虞舜的后代子孙，都是我的族。《书经》不是说过吗？‘按照顺序促使九族都亲爱和睦。，应当命令全国各地把这五姓的名册上报秩宗，都作为皇族。给他们世世代代免除赋税和劳役，不要有所牵涉。其中元城县的王姓，不准跟姚姓、嫣姓、陈姓、田姓互相结为婚姻，从而区别宗族，分理亲疏。”赐封陈崇为统睦侯，继承胡王的后代；田丰为世睦侯，继承敬王的后代。
全国的州牧和郡太守都因为从前有翟义和趟明等人的叛乱，却能够据有州郡，心怀忠孝，赐封州牧为男爵，太守为附城。又赐封旧曰恩人戴崇、金涉、箕闳和杨并等人的儿子部为男爵。
派遣骑都尉嚣等人分别到上都桥时修理黄帝的坟墓，到零陵郡九疑修理虞舜的坟墓，到淮阳郡陈县修理胡王的坟墓，到齐郡临淄县修理敬王的坟墓，到城阳国莒县修理愍王的坟墓，到济南郡束平陵县修理伯王的坟墓，到魏郡元城县修理孺王的坟墓，派遣使者按四季前往祭祀。他们的祠庙应当修建的，因为全国刚刚平定，暂且在明堂太庙举行合祭。
把漠高帝庙作为文祖庙。王莽说：“我的伟大的皇始祖考虞舜从唐尧手里接受了惮让的政权，汉朝的远初祖先是唐尧，他们世世代代有禅让政权的风格，我又亲自在漠高帝的神灵面前接受了金策书。心想表彰优待前朝，哪有忘记的时候？汉朝的宗祖有七位，应当在定安国按照礼仪建立祠庙。他们在京城的墓地附设的祠庙，不要废除，祭礼照旧。我将要在秋季九月亲自到汉朝高帝、元帝、成帝、平帝的祠庙祭祀。各刘姓皇族的名籍改归京兆大尹管理，不要取消他们的免除赋税劳役的特权，各止于他们本身，州牧要时常去慰问，不要让他们遭受冤枉和迫害。”
又说道：“我从前在担任要职直到居位摄政的时候，深切地考虑汉朝传到二百一十来年的不幸遭遇，汉朝的命运气数已经到了尽头，想方设法，凡是能够用来辅佐刘家延长政权寿命的办法，没有不采用的。因此制作金刀货币的便利，希望藉此有益于它。然而自从孔子撰写《春秋》作为后代帝王的准则，写到鲁哀公十四年一个时代便宣告结束，跟今天来类比，也正是漠哀帝以来的十四年。汉朝的寿命期限已经到了尽头，终究不能勉强挽救。上天显赫威灵，新朝的命运应当兴起，隆重地显示重大的命令，把国家的统治权委托给我。现在百姓都说上天革除汉朝，建立新朝，抛弃刘家，振兴王家。那‘刘，字的形状结构就是‘卯、金、刀’，因此正月刚卯的佩饰和金刀货币的便利，都不准再通行。广泛地征求公卿士大夫的意见，都说天道人事互相感应，是很明白的。应当摘掉刚卯不要把它作为佩饰，废止刀钱不要把它看作便利，这样来遵循上天意旨，满足百姓的心愿。”便改铸小钱，直径六分，重量一铢，上面铸有“小钱直一”的字样，加上以前的“大钱五十”的货币为两类，同时流通。想要防止民间私自铸造，便下禁令不准私藏铜和炭。
四月，徐乡侯刘快集结党羽几千人在他的封国裹起兵。刘快的兄长刘殷，是原汉朝的胶束王，这时已经改为扶崇公。刘快起兵进攻即墨城，刘殷关闭城门，自动投入监狱。城裹的官吏和民众抵抗刘快，刘快失败逃跑，退到长广县死了。王莽说：“从前我的祖先济南愍王被燕寇围困，从齐国的都城临淄退到莒邑自保。族人田单想出了很多的好计策，擒杀了燕国的主将，重新安定了齐国。现在即墨城的士大夫又同心协力歼灭反贼，我很赞许那些尽忠的人，怜悯那些无罪的人。应当赦免刘殷等人，除刘快的妻子儿女以外，其他应当连坐受罚的亲属都不要惩办。吊唁死者，慰问伤者，给死者赏赐丧葬费，每人五万钱。刘殷懂得天命，深刻憎恨刘快，刘快因为这样的缘故就受到应得的惩罚。应当满足刘殷的封国一万户，土地纵横各一百里。”又封赏了进献符命的臣子十多人。
王莽说：“古代八家同作一井田，耕作时同住一个棚子，一夫一妇分田一百亩，按十分之一交租税，就能够国家丰裕，百姓富足，于是歌颂的舆论兴起来了。这是唐、虞时代的政策，夏、商、周三代所遵行的。秦朝凶暴无道，增加赋税来供自己享受，竭尽民力来满足自己的无穷欲望，毁坏圣人的制度，废除井田，因此富贵人家并吞贫苦人民的财产的现象出现了，贪婪卑鄙的行为发生了，强者占田要用千来计算，弱者竟没有立锥之地。又设置买卖奴婢的市场，跟牛马同栏，控制平民和奴隶，专横地操纵他们的命运。奸诈残暴之徒凭藉这些办法来牟利，甚至强抢强卖人家的妻子儿女，违抗了上天的心意，违反了人与入之间的关系准则，违背了‘天地间的生命人类最尊贵’的原则。《书经》说‘我就要奴役和侮辱你，，衹有不遵行命令的人，才会遭受这样的罪殃。汉朝减轻土地税，按三十分一征税，但是经常有代役税，病残而丧失劳力的都要出，而且恶霸侵犯欺压，利用租佃关系掠夺财物。其名按三十分之一征税，实际上征收了十分之五的税。父子夫妇一年到头在田间劳动，所得的收入不足以维持自己的生存。所以富人的家畜有吃不完的粮食，因骄奢而作邪恶的事；穷人却吃不到酒渣糠皮，因贫困而作邪恶的事。他们都陷于犯罪，刑罚因此不能搁置不用。我从前在担任要职的时候，开始命令把全国的公田按人口规划井田，那时就出现了嘉禾的祥瑞，因为遭到反贼和叛乱头目的干扰而暂时停止。现在把全国的田改名叫‘王田，，奴婢叫‘私属，，都不准买卖。那些家庭人口男性不满八人，而占有田亩超过一井的，把多余的田亩分给亲属和乡邻。原来没有田，现在应当分得田的，按照规定办。敢有反对井田这种圣人首创的制度，无视法律惑乱民众的，把他们流放到四方极远的地方去，从而杜绝坏家伙，依照伟大的皇始祖考虞舜惩罚四凶的成例。”
遣时候，百姓习惯于使用汉朝的五铢钱，认为王莽的钱大小两种同时流通难以认识，又多次改变不守信用，都暗地裹用五铢钱买卖。谣传说大钱会要废除，没有人肯携带。王莽担心逭件事，再下文告： “所有私藏五铢钱，说大钱会要废除的，比照反对井田制惩办，流放到四方极远的地方去。”于是农民和商人失业，财政经济陷于瘫痪状态，人民甚至在市场上、大路上伤心流泪。以及由于买卖田宅、奴婢和私自铸钱，从诸侯、卿大夫直到平民，犯罪受罚的数也数不清。
秋季裹，派遣五威将王奇等十二人颁布《符命》四十二篇到全国。德祥类五篇，符命类二十五篇，福应类十二篇，总共四十二篇。其中德祥类说汉文帝、汉宣帝的时期在成纪县、新都县有黄龙出现，高祖考王伯墓门的梓木柱子上长出枝叶一类事情。符命类说武功县井石、高帝庙金柜图策一类的事情。福应类说母鸡变成公鸡一类的事情。那些文章接近正式经文，都是依据古义作出解说，大要说王莽应当代替汉朝统治国家。总括说明它们道：“帝王承受天命，一定有依靠德行获得祥瑞的征兆，配合成为五命，加上依靠福气而获得的报应，然后才能建立伟大崇高的功业，传给子孙后代，永享无穷的国祚。所以新朝的兴起，德祥发生于汉朝传递九代，经历二百一十年之后。从新都国初始受命，从黄支国接受祥瑞，从武功县开创王业，从子同县决定受命，到巴郡岩渠县完成受命，再加上十二次福应，上天用来保佑新朝的态度，既恳切又坚决！武功县的丹书白石出现于汉朝平帝末年，汉朝的命运快完了，新朝的权力应当取而代之，上天关怀备至，抛弃汉朝，扶助新朝，用丹书白石开始授命给皇帝。皇帝谦虚地推辞，用摄皇帝的名义代居皇位，还不能够符合上天的心意，因此那年秋季七月，上天又加上三台星和文马。皇帝又谦虚地推辞，没有登上皇位，因此第三次出现了铁契，第四次出现了石龟，第五次出现了虞符，第六次出现了文圭，第七次出现了玄印，第八次出现了茂陵石书，第九次出现了玄龙石，第十次出现了神井，第十一次出现了大神石，第十二次出现了铜符帛图。申明天命的祥瑞，逐渐显著，直到十二次之多，用来明白告示新皇帝。皇帝深深地想到上天的威严不可以不畏惧，所以去掉摄皇帝的称号，还是称假皇帝，改年号初始，想要用这样的办法来抵挡天命，能够满足上帝的心意。可是遣还不是上帝所以反复恳切地赐降符命的意图，因此这天上天又赐降金策书，决断他的疑虑，劝勉他当皇帝。还有侍郎王盱看见一个人穿着白布单衣，方形衣领上面有火红彩画，戴着小帽子，站在王路殿前面，告诉王盱道： ‘今天五方天神同心合意，把万民委托给皇帝。，王盱感到惊异，走了十多步，那个人忽然不见了。到丙寅曰傍晚，汉朝高帝庙出现了金柜图策：高帝秉承天命，把国家传给新皇帝。，第二天早晨，宗伯忠孝侯刘宏把这件事情上报，便召集公卿大臣商议，还没有作出决定，而大神石像人一样发话道： ‘赶快叫新皇帝前往高帝庙接受天命，不要耽搁了！，于是新皇帝立即上车，前往汉朝高帝庙接受天命。接受天命的那天，是丁卯日，丁属火，是汉朝命运的象征。卯，是构成‘刘，字的一部分。这表明汉朝刘姓的命运已经完了，气运传到了新朝。皇帝谦虚逊让，已经多方坚决推辞，十二次符应催促紧迫，天命不能推辞，惊疑敬畏，忐忑不安，怜悯汉朝终于不可挽救，千方百计帮助它都不能如愿，为着这件事，三夜没有睡觉，三天没有吃饭。接见询问公侯、士大夫，都说：‘应当按照上天的威命执行。’于是才改年号，定国号，全国更新。新朝一经建立，神明欢喜，重新赐降福应，祥瑞接二连三。《诗经》说：‘有功德于人民因而受到人民爱戴的人，就能够从上天承受福气；上天会保佑他，授予帝王的高位，并申明这个意思。’说的就是这种情况。”五威将恭敬地拿着《符命》，带着印信，给王侯以下和官吏的官名更改了，国外远及匈奴、西域各国和边界以外的外族，都就地授予新朝的印信，并收缴原来汉朝的印信。赏赐官吏每人两级爵位，赏赐民家家长每人一级爵位，赏赐民家主妇羊和酒，按每百户为单位进行分配，赏赐外族财物各有等级。宣布全国大赦。
五威将坐着绘有天文图像的车子，套着六匹母马，背上插着锦鸡的羽毛，服装佩饰很威武。每一将下面各设置左帅、右帅、前帅、后帅和中帅，共五帅。衣帽、车饰和套车的马，各按照他们的方位的颜色和数目。五威将举着使节，称为天帝太一的使者；五帅举着旗帜，分别称为五帝的使者。王莽下策书说： “普天之下，直到四周极远的地方，没有不到达的。”那些前往东方的，到达了玄菟郡、乐浪郡、高句骊国和夫余国；前往南方的，越过了边界，经过益州郡，贬降句町王为侯；前往西方的，到达了西域，把那里的王全都改为侯；前往北方的，到达了匈奴王庭，授予单于印信，更改了汉朝印信的文字，去掉了“玺”改叫“章”。单于想要索取原来的印信，陈铙用椎打碎了它，这些话记载在《匈奴传》里。单于大发怒火，至于句町和西域各国后来终于因为这个缘故都背叛了。陈饶回来，被任命为大将军，赐封威德子。
冬季裹，打雷，桐树开了花。
设置五威司命和中城四关将军。五威司命纠察弹劾上公以下的官吏，五威中城将军掌管京城的十二座城门。下策书命令统睦侯陈崇道：“唉！你陈崇要知道，不遵行命令，是祸乱的根源；异常的奸诈狡猾，是阴毒的本源；铸造伪金钱，是损害货币的行为；骄横奢侈，超越制度，是邪恶的开端；泄露省中和尚书的机密，机密要事泄露了就会妨害成功，；从朝廷接受了官职爵位，到私家去表示感谢，任官授爵的大权不是由朝廷掌握，政权从此衰亡啦：概括造么六条，都是国家的根本法纪。因此任命你作五威司命，‘软的也不吞，硬的也不吐，不欺负弱小，不畏惧强暴’，皇帝命令你照办，在朝廷统制百官，使他们都能遵纪守法。”命令说符侯崔发道：“‘关闭多层门户，夜晚巡逻警戒，以防备盗贼。，你作五威中城将军，京城的治安警卫任务完成了，对全国的治安保卫工作起着榜样的作用。”命令明威侯王级道：“七盘十二绕的坚固，南面当着荆、楚古国的旧地。你作五威前关将军，发扬勇武，奋力保卫，在前面显示威严。”命令尉睦侯王嘉道： “羊头山的险要，北面当着燕国、赵国的旧地。你作五威后关将军，凭据壶口关的险要去攻击，在后面安抚平定。”命令掌威侯王奇道： “崤山、渑池的险要，束面当着郑国、卫国的旧地。你作五威左关将军，扼守函谷关排除危险，在左翼执掌威权。”命令怀羌子王福道：“沂山、陇阪的阻塞，西面当着西戎和北狄。你作五威右关将军，据守成固县，在右翼安抚外族。”
又派遣谏大夫五十人分别到各郡国铸钱。 这一年，旦叁有个名叫碧的女疯子在大路上呼喊道：“高皇帝大发怒火，赶快把国家归还我。不然的话，到九月间一定杀死你！”王菱把她拘捕起来杀掉了。主管官吏掌寇大夫速盛自动请求离职，丢了官。真定国刘都等人计划起兵，被发觉了，都被处死。真定国、常山郡下大冰雹。
二年二月间，宣布全国大赦。
五威将帅七十二人回来报告工作，汉朝的诸侯王去掉王号改称为公的，全都缴上印信作平民，没有违抗命令的。赐封将为子爵，封帅为男爵。
开始设立六项财政经济管理制度。规定由官府专卖酒，专卖食盐和铁器，铸钱，凡是开采收取大山大湖各种资源的，向他们征收赋税。又规定由市官收购低价货物，出售高价货物，发放贷款给人民，按月利率百分之三收息。牺和下面设置酒士，每郡一人，乘坐传车去催缴卖酒的利润，下禁令民间不准私藏弩弓和铵甲，违犯了的流放到西海郡去。
匈奴单于索取原来的印信，王莽不给，便侵犯沿边郡县，杀戮、抢劫官吏和平民。
十一月间，立国将军孙建报告：“西域将领但钦上报，九月辛巳Et，戊己校尉史陈良和终带一道杀害戊己校尉刁护，胁迫官吏和士兵，自称已被废除的汉朝的大将军，逃到匈奴去丫。又本月癸酉曰，不知道哪来的一个男子拦在我孙建的车子前面，自称‘汉朝刘子舆，是汉成帝的小老婆的儿子。刘家应当复兴，赶快空出皇宫来！’拘禁那个男子，原来是常安人姓武名仲。都是对抗上天，违背天命，大逆不道。请判处武仲和陈良等人应当亲属连坐受罚。奏章被批准了。汉朝高皇帝近来明白告诫道，应当撤销守卫汉朝宗庙的官吏和士兵，愿意作为新朝宗庙中的宾客分享祭祀。他的确是想要顺从天意，保全子孙。他们的宗庙不应当留在长安城中，以及所有刘姓皇族作诸侯的应当随着汉朝一道被废除。您最仁慈，以致很久没有决定下来。以前原安众侯刘崇、徐乡侯刘快、陵乡侯刘曾和扶恩侯刘贵等人连续聚集军队，图谋反叛。现在一些狂妄狡猾的家伙，有的狂妄地自称是被灭亡的汉朝的将军，有的冒称汉成帝的儿子刘子舆，直到犯下杀身减族的罪行，接连没有停止，造就是由于您的恩德以致没有及早杜绝他们的萌芽之时的缘故。我愚蠢地认为汉高帝可以作为新朝的国宾，在明堂享受祭祀。汉成帝是您的姑表兄弟，汉平帝是您的女婿，都不应当再进入他们的祠庙。汉元帝跟皇太后成为夫妇一体，是您的恩情所要尊崇的，根据礼制也适合那样对待。我请求您全部废除设在京城的汉朝各祠庙，所有作诸侯的刘姓皇族，根据封户的多少来套公侯伯子男的等级；那些做官吏的都给予罢免，在家裹等待授予新官职。这样办，对上符合天意，符合汉高帝神灵的心愿，杜绝狂妄狡猾思想的萌芽。”王莽说：“可以。嘉新公国师根据符命担任我的四辅，明德侯刘龚、率礼侯刘嘉等三十二人都懂得天命，有的进献天符，有的提出好意见，有的拘捕、告发反贼，他们的功劳巨大。各刘姓皇族跟这三十二人同宗共祖的不罢免，赏赐他们姓王。”衹有国师把女儿配给了王莽的儿子，所以不赐姓。更改定安太后的称号叫黄皇室主，表明她跟汉朝断绝了关系。
冬季十二月间，打雷。
把匈奴单于的名称改叫降奴服于。王莽说：“降奴服于囊知牙斯侮辱国家尊严，背叛四条协议，侵犯西域，蔓延到了我国的边境，给百姓造成了危害，所犯的罪行应当杀身灭族。派遣立国将军孙建等共十二位将领，分兵十路并出，共同昭示皇天之威，惩罚囊知牙斯本人。想到囊知牙斯的先祖原呼韩邪单于稽侯狐几代忠孝，保卫边界险要地方，不忍心因为一个囊知牙斯的罪行，就消灭稽侯狮的后代。现在决定把匈奴的国土和人民分为十五国，立稽侯珊的十五个子孙作单于。派遣中郎将蔺苞、戴级飞快前往边界，召集、赐封那些应当作单于的人。所有应当跟叛虏囊知牙斯犯法连坐判罪的匈奴人都赦免他们。”派遣五威将军苗欣和虎贲将军王况从五原郡出击，厌难将军陈钦和震狄将军王巡从云中郡出击，振武将军王嘉和平狄将军王萌从代郡出击，相威将军李琴和镇远将军李翁从西河郡出击，诛貉将军阳俊和讨秽将军严尤从渔阳郡出击，奋武将军王骏和定胡将军王晏从张掖郡出击，以及偏将裨将以下军官共一百八十人。召集全国监狱犯人、壮丁和武装士兵三十万人，传令各郡转运军服皮衣、兵器和粮食，县级官吏从沿海长江、淮河流域运送到北部边郡，使者乘坐传车监督催促，按战争时暂行法令办事，全国骚动。先到达的部队在边郡驻扎，要等全部到齐才同时出击。
王莽因为钱币一直不能流通，又下文告说：“人民把粮食看作性命，把物资和金钱看作生活的需要，因此八项施政方针把粮食摆在首位。货币都是贵重的，那么小使用就不方便，都是轻贱的，那么运输装载就麻烦费事，轻的、重的、大的、小的各有等级，那么使用方便，人民就欢迎。”于是制造货币五种，这些话记载在《食货志》裹面。百姓不依从，衹通用小钱和大钱两种而已。私自铸钱的无法禁止，便加重逭方面的刑法，一家铸钱，邻居五家跟着连坐，没收这些人到宫府作奴婢。官吏和人民出外和回来，要携带布钱作为通行证的副证，对于不携带的人，馆舍不让他住宿，关卡和渡口要盘问留难。公卿大臣都要携带它才能进宫殿门，想要用这样的办法提高它的身价从而得以流通。
这时人们争着制作符命以求封侯，那些没有搞过的人互相开玩笑说：“你独独没有天帝的任命状吗？”五威司命陈崇报告王莽道：“这是打开了奸臣追求利禄的道路，而且混乱了天命，应当断绝这个根源。”王莽也讨厌这种事，便让尚书大夫趟并去检查处理，不是五威将帅所颁布的符命，制作的人都关进监狱。
起初，甄丰、刘歆和王舜是王莽的心腹。首先提议让王莽据有高位大权，赞美表彰他的功德；“安汉公”和“宰衡”的称号以及赐封王莽的母亲、两个儿子和侄儿，都是甄丰等人所共策划的，从而甄丰、王舜和刘歆也得到了他的恩惠，都获得了名利，没有再想要让王莽居位摄政。居位摄政的起端，来自泉陵侯刘庆、前辉光谢嚣和长安令田终术。王莽的羽毛已经丰满，内心想要代掌政权。甄丰等人顺从了他的意图，王莽就再封赏了王舜和刘歆的两个儿子以及甄丰的孙子。甄丰等人爵位已经尊显，欲望已经满足，又实在害怕汉朝皇族和天下豪杰之士。而那些统治集团的外围人物想要向上爬的，纷纷制作符命，王莽便依靠这些势力正式登上皇位，王舜和刘歆内心恐惧而已。甄丰一向刚强，王莽察觉他不高兴，所以假藉符命文辞，把担任大阿、右拂、大司空的甄丰调任更始将军，让他跟卖饼儿的王盛地位相等。甄丰父子默不吭声。这时甄丰的儿子甄寻任职侍中京兆大尹，封爵茂德侯，便制作符命，说新朝应当把京城附近地方以陕县为界分开治理，设立两个地方长官，任命甄丰作右伯，太傅平晏作左伯，仿照周公、召公的成例。王莽就照着这样办了，授任甄丰作右伯。应当任职西行，还没有起行，甄寻又制作了一道符命，说原汉朝平帝的皇后黄皇室主是甄寻的妻子。王莽靠骗术登上皇位，心裹怀疑大臣怨恨诽谤，正想要显示威严来慑服臣下，因此发怒说：“黄皇室主是国母，说足甄寻的妻子，这是什么话！”便下命令拘捕甄寻。甄寻逃跑了，甄丰自杀。甄寻跟着江湖骗子躲进了华山，过了一年多才捉到，供词牵涉到国师公刘歆的儿子侍中东通灵将、五司大夫隆威侯刘茉，刘菜的弟弟右曹长水校尉伐虏侯刘泳，大司空王邑的弟弟左关将军掌威侯王奇，以及刘歆的学生侍中骑都尉丁隆等人，牵连公卿、亲族、列侯以下，死的有几百人。甄寻手上的纹理有“天子”的字样，王莽割下他的胳膊到皇宫裹面观察它，说道： “这是‘一大子’，或为‘一六子’。六，就是戮，这表明甄寻父子应当被杀死。”于是把刘菜流放到幽州，把甄寻驱逐到三危，把丁隆杀死在羽山，都是用驿站的传车装着他们的尸体递送去的。
王莽相貌是口腔大，下巴短，眼球凸出，晶体血红，声音粗大沙哑。他身高七尺五寸，喜欢穿厚底鞋子，戴高帽子，穿硬毛絮衣，挺胸仰视，远远地向下看左右两边。这时有个凭医术在黄门等候任用的人，有人间他王莽的相貌，那个等候任用的人说：“王莽是一个人们所说的眼睛像猫头鹰，嘴巴像老虎，声音像豺狼的人，所以能够吃人，将来也会被别人吃掉。”发问的人告发了这件事，王莽处死了那个等候任用的人，封赏了那个告发的人。他以后经常用云母屏面遮掩自己，不是亲近的不能见他。
这一年，任命初睦侯姚恂作宁始将军。
三年，王莽说道： “百官的名称有更改，职务有变动，法律制度和礼仪规则，没有来得及全部制定，权且沿袭汉朝的法律制度和礼仪规则来办事。着令公卿大夫、诸侯、二千石级官吏推举官吏或平民中具有道德修养、熟悉政策法令、擅长辞令、精通文献典籍的专家各一人，前来王路四门。”
派遣尚书大夫趟并出使慰劳北方边郡驻军，回来说五原郡北假地区土壤肥沃，能够种植谷物，从前经常设置管理农田的官吏。便任命赵并作田禾将军，发动驻防士兵在北假地区开垦耕种田地，用来资助军粮。
这时各将领驻扎边境，等待各路大军齐集，军官和士兵胡作非为，而内地各郡正因官府征发人员和物资弄得愁苦不堪，以致人民抛弃家园去流亡作盗贼，并州和平州尤其厉害。王莽命令七公六卿的官号都要兼称将军，派遣着武将军逯并等人镇守著名的城市，派遣中郎将和绣衣执法各五十五人，分别镇守靠边境的大郡，监察擅动干戈举兵作乱的大奸之徒，而他们便都在外地干坏事，扰乱州郡，贿赂像做买卖一样公开交易，掠夺百姓的财物。王莽下文告说：“匈奴囊知牙斯所犯罪行应当杀身灭族，所以派遣猛将分为十二路大军，将要同时出击，一举把他们消灭干净。朝廷设置司命军正，各路大军设置军监十二二人，本来想要靠他们来监察不遵行命令的现象，让全体军人都能够行为正当。现在却不是这个样子，每每玩弄权势，恐吓善良的老百姓，胆大妄为，用锁链系着他们的脖子，强迫他们作奴隶，勒索到了金钱的才给取下。灾难一齐发生，以致农民流离失所。司命军正和军监履行职责像这个样子，可以说得上称职吗？自今以后，胆敢再犯这类罪行的，就逮捕监禁，把名字报上来。”然而还是照样胡作非为。
蔺苞和戴级到达边界，引诱单于的弟弟咸及咸的儿子登侵入边境，强迫赐封咸为孝单于，赏赐黄金一千斤，高级绸缎很多，打发回去；把登带到长安，赐封他为顺单于，留在外宾馆舍。
太师王舜自从王莽窃取王位以后害了心悸病，逐渐加剧，死了。王莽说： “从前齐太公靠着善良美好的德行流传许多代，作周朝的太师，本来是我所取法的。应当让王舜的儿子王延继承父亲的爵位，为安新公，王延的弟弟褒新侯王匡担任太师将军，世代作新朝的辅佐。”
给太子设置师和友各四人，俸禄比照大夫。任命原大司徒马宫作师疑，原少府宗伯凤作傅丞，博士袁圣作阿辅，京兆尹王嘉作保拂，这是四师；原尚书令唐林作胥附，博士李充作奔走，谏大夫趟襄作先后，中郎将廉丹作御侮，这是四友。又设置师友祭酒和侍中祭酒、谏议祭酒以及《六经》祭酒各一人，共九个祭酒，俸禄比照上卿。琅邪郡人左咸作讲《春秋》祭酒，颖川郡人满昌作讲《诗经》祭酒，长安人国由作讲《易经》祭酒，平阳县人唐昌作讲《书经》祭酒，沛郡人陈咸作讲《礼经》祭酒，崔发作讲《乐经》祭酒。派遣传达官携带坐车和印信，就地授任楚国人龚胜作太子师友祭酒，龚胜不肯接受任命，绝食死了。
宁始将军姚恂免职，侍中崇禄侯孔永担任宁始将军。
这一年，池阳县出现小人影子，高一尺多，有的乘坐车马，有的步行，拿着各种各样的器物，器物的大小跟人影正好配合得上，三天才停止。
沿黄河各郡出现了蝗虫。黄河在魏郡境内决口，泛滥清河郡以束几郡。原先，王莽恐怕黄河决口成为元城县他的祖宗坟墓的灾害。等到决口河水向东流去，元城县境不用担心水灾，因此就不筑堤堵水。
四年二月间，宣布全国大赦。
夏季裹，有火红云气从东南升起，上齐天际。
厌难将军陈钦说捉得俘虏，敌人侵犯边境的事都是孝单于咸的儿子角所干的。王莽发火了，在长安杀死了咸的儿子登，给在长安的各外族人士一个颜色看看。
大司马甄邯死了，宁始将军孔永担任大司马，侍中大赘侯辅担任宁始将军。
王莽每当外出，总要先搜查城裹，称为“普遍搜查”。这个月，普遍搜查了五天。
王莽来到明堂，授予诸侯象征封国的茅土。下文告说： “我没有德行，继承了黄帝、虞舜的事业，成为各诸侯国的君主。想到要安定老百姓，在于建立诸侯，分州分国划定疆界，从而改良风俗。取法古代，这是原则，也是方法。根据《尧典》记载，有十二州，帝王直属领地以外分为五等地带。《诗经》记载有十五国，分布九州。《殷颂》有‘包括九州’的话。《书经。禹贡》记载的九州中没有并州和幽州，《周礼。司马》的记载却是没有徐州和梁州。帝王先后更改，各有各的意义和作用。有的在于显示他的事业，有的在于扩大他的根基，这些意义很明显，他们所致力追求的都是一个目的。从前周文王、周武王先后承受天命，所以有束都、西都的建设。我承受天命，本来也像他们一样。应当把洛阳作为新朝的束都，把长安作为新朝的西都。两个都城和它们的外围地区连成一个整体，包括着一些公卿和任爵的封地。分州依照《禹贡》分为九州，封爵依照周朝的制度分为五等。诸侯的名额定为一千八百，附城的数目也像诸侯一样，以等待有功劳的人来接受这些爵位。各公爵的封地叫作一同，有居民一万户，土地纵横各一百里。侯爵伯爵的封地叫作一国，有居民五千户，土地纵横各L十里。子爵男爵的封地叫作一则，有居民二千五百户，土地纵横各五十里。附城最大的封地九成，有居民九百户，土地纵横各三十里。从九成以下，每降低一等减少两成，最后减少到一成为止。五个不同等级的附城的封地总面积，相当于一个子爵男爵的封地。现在已经接受茅土的，有公爵十四人，侯爵九十三人，伯爵二十一人，子爵一百七十一人，男爵四百九十七人，共七百九十六人。附城一千五百一十一人。九族的女儿受封任爵的，有八十三人。以及汉朝的孙女中山国承礼君、遵德君、修义君改称为任爵。还有十一公，九卿，十二大夫，二十四元士。划定所有封国、食邑、采地的地址，让侍中讲礼大夫孔秉等人和各州部、各郡通晓地理图表和户籍册的官吏，在寿成室朱乌堂共同核对整理。我多次和各公、祭酒、上卿亲自检查、听取汇报，都已经了解了。表彰德行，赏赐功勋，是用来表明皇帝仁爱、臣下贤能；九族和睦，是用来宣扬亲属要互相亲爱。我永远也不想无所作为，衹想效法古人，将要公开赏罚，从而表明爱憎，安定善良的老百姓。”由于地图和户籍还没有规划好，没有授予国土，暂时让他们在京城官署领取俸禄，每月给几千钱。诸侯都生活困难，甚至有受雇替别人做工的。
中郎区博规劝王莽道： “井田制虽然是英明帝王的制度，它被废弃已经很久了。周朝的制度已经衰落，因而人民不依从。秦朝懂得顺从人民的心愿，可以获得巨大的利益，所以废除井田制，开垦闲废土地，便统一了中原，直到今天，全国人民还没有嫌弃这种制度的弊害。现在想要违反人民的心愿，回过头去恢复千百年前的卓越功业，就是唐尧、虞舜再出现，如果没有上百年的酝酿过程，也不可能实行。现在国家政权刚刚建立，全国人民刚刚归附，的确不可以施行。”王莽知道人民怨恨，便下文告说： “所有私人占有或朝廷赏赐的王田，都准许出卖它，不要用法律去限制。违犯了私自买卖平民的禁令的人，暂时一概不予追究。”
当初，五威将帅出巡，把句町王改为侯，句町王邯怨恨愤怒，不顺从。王莽示意胖柯郡大尹周歆采用欺骗手段杀死了邯。邯的弟弟承起兵进攻，杀死周歆。原先，王莽调动高句骊的军队，让他们进攻匈奴，他们不想去，郡裹强迫他们，都逃出边界，于是冒犯法律，抢劫杀人。辽西郡大尹田谭追击他们，被他们杀死了。州郡长官把罪责归在高句骊侯鞠的身上。严尤报告说：“貉人犯法，不是从骝开始的，假使他们有别的用心，应当命令州郡权且安抚他。现在多加给重大罪名，恐怕他们于是叛乱，夫余那些部族一定会有附和的。匈奴没有克胜，夫余和秽貉又起来，这就是大忧患呀。”王莽不加安抚，秽貉于是反叛，命令严尤进击它。严尤引诱高句骊侯鞠到来就把他杀了，传递首级到长安。王莽非常高兴，下文告说：“前些日子，派遣猛将恭敬地执行上天的惩罚，去剿灭匈奴囊知牙斯，分为十二路大军，有的砍下了他的右臂，有的斩断了他的左肩，有的毁伤了他的胸腹，有的拔掉了他的两肋。今年刑罚杀戮会出现在东方，讨伐貉人的部队先走一步啦。擒杀了骝奴辈，平定丁东方地区，匈奴囊知牙斯的歼灭，就在眼前。这是天地、众神灵、土谷神、祖宗保佑帮助的福气，公卿大夫、士人、民众同心同德和将领们英勇奋战的力量。我很赞赏这些。应当把高句骊改名为下句骊，布告天下，让大家都知道。”于是貉人更加侵犯边境，东北和西南夷都乱起来。
王莽正在得意，认为四方外族用不着费多大力气就能够加以吞并消灭，一味想从古代典籍当中寻找旧例，又下文告说：“俯伏思念我的伟大的皇始祖考虞舜，在文祖庙接受政权的禅让，观察天文，考究清楚太阳、月亮和五大行星，于是祭祀上帝，升烟祭祀天地间的各种自然势力，遥望祭祀大山大河，普遍祭祀各种神灵，巡视五岳，分区集中会见四方诸侯，让他们口头或书面奏事，根据事理详细准确地进行考核。我承受天命正式登上皇位，到建国五年，已经五年了。不幸的命运既然脱离，灾难的周期已经过去。木星在寿星宫，土星在明堂座，太岁在癸酉，旺气在北极天区。观卦、晋卦值年，占卜告诉人们应当怎么行动，应当在这年二月建寅的初春时节到束部地区巡视，把礼仪程序安排开列出来。”各大臣报告提议向官府和民间征集人员、马匹、麻布、绸绢和丝绵，又提议内地十二个郡国买马匹，征调绸绢四十五万匹，运送到长安，前前后后不要彼此观望等待。到达的超过了一半，王莽下文告说：“文母太后身体不安，应当暂时停止，等待以后再看。”
这一年，更改了十一公的称号，把“新”字改成了“心”字，以后又把“心”字改成“信”字。
五年二月间，文母皇太后逝世，安葬在渭陵，跟元帝合葬一处，中间开了一条沟把他们隔开来。在长安设立祠庙，规定新朝要世世代代上祭。元帝配享，他的神主安放在她的神主的宠架下面。王莽为王太后守了三年丧。
大司马孔永请求退休，赏赐坐车一辆和套马四匹，按照特进的荣誉官衔参加朝会。同风侯逯并担任大司马。
这时候，旦壁人民听到了王菱想要建都盗阳，不愿意修理房屋，有的人部分地拆掉了一些房屋。王莽说： “玄龙石的文辞说‘安定皇帝的命运，国都建在洛阳’。符命明明白白，敢不敬谨遵行！到始建国八年，木星居于星纪宫，奠定雒阳都城。应当很好地修理长安都城，不要让它毁败了。敢有违犯的，就把名字报上来，查办他的罪行。”
这一年，乌孙国的大昆弥和小昆弥派遣使者来进贡。大昆弥是中原的外孙。前代昆弥的包坦妻子的儿子作了昆弥，可是乌瑟人归附他。王莽看到匈奴和许多边境外族同时入侵，心裹想要博得乌孙人的欢心，便派使者带领小昆弥的使者坐在大昆弥的使者的上位。保成师友祭酒迈旦上奏章弹劾使者道：“外族因为中原讲究礼义，所以委屈服从。大昆弥是国君，现在安排臣子的使者坐在国君的使者的上位，这不是统治外族的办法。被派遣担任招待的使者大不敬！”王菱发火了，罢免了满昌的官职。
西域各国由于王莽长期失去了好感和信用，焉耆国首先背叛，杀死了堕继都护但筮。
十一月间，彗星出现，经过二十多天，不见 了。
这一年，由于违犯私藏铜炭禁令的人太多，废除了那项法令。
第二年改年号叫天凤。
天凤元年正月间，宣布全国大赦。
王莽说： “我将要在二月建寅的初春时节进行巡视活动，太官携带干粮干肉，内者在途中陈设床席被帐，所经过的地方不要有什么供给。我往东方巡视，一定亲自携带犁铎，每到一县就要参加耕作，从而倡导春耕。我往南方巡视，一定亲自携带锄头，每到一县就要参加锄草，从而鼓励中耕。我往西方巡视，一定亲自携带镰刀，每到一县就要参加收割，从而鼓励秋收。我往北方巡视，一定亲自携带连枷，每到一县就要参加打场，从而鼓励储藏。结束北方的巡视活动之后，就在全国的中心奠定洛阳都城。敢有奔跑吵闸触犯法纪的，就按照军法处理。”各大臣报告道：“皇帝最孝顺，前年文母圣体有病，您亲自侍候，衣服都很少脱下。因为遭遇文母逝世的悲痛，容颜没有恢复，饮食减少。现在要一年巡视四方，路程上万里，年岁这样高，不是干粮干肉所能适应的了。暂时不要去巡视，等待国丧期满，从而保养圣体。我们尽力抚育管教全国百姓，实现您的英明指示。”王莽说：“各公、各州牧、各主管大臣、诸侯、各郡大尹愿意尽力互相督促抚育管教好全国百姓，力图符合我的心愿，因此采纳你们的意见，应当勉励呀！不要忘记了自己的诺言。改到天凤七年，木星在大梁宫，太岁在庚辰，进行巡视活动。再明年，木星在实沉宫，太岁在辛巳，前往全国的中心洛阳都城。”便派太傅平晏和大司空王邑前往洛阳，选择地基，打算兴建皇家祠庙、土谷神社和祭祀天地的坛址。
三月壬申最后一天，出现了日食。宣布全国大赦。下策书给大司马逯并说：“日食出现，太阳全被吞没，战争没有停止，你应当缴上大司马的印信，按照侯爵的身份参加朝会。太傅平晏不要兼管尚书事务，取消兼任的侍中诸曹。任命利苗男欣作大司马。”
王莽正式登上皇位以后，特别防备大臣，限制、削弱大臣的权力，臣下有指责大臣的错误的，总是受到提拔。孔仁、赵博和费兴等人因为敢于抨击大臣，所以获得信任，选择好官职让他们担任。公卿大臣进入宫殿，随从官吏有定额，有一次，太傅平晏携带官吏超过了规定，掖门仆射加以盘问，态度不好，太傅府的戊曹办事人员拘捕了仆射。王莽大发怒火，让执法调动战车几百辆包围太傅府，逮捕了那些办事人员，立刻处死。又有一次，大司空的办事人员夜裹经过奉常亭，亭长责问他，他把自己的官职告诉了亭长，亭长喝醉了，说道：“有没有证明呢？”那个办事人员用马鞭子打了亭长，亭长要斩办事人员，逃跑了，郡裹县裹要追捕他。他家人上书申诉，王莽说：“亭长奉行公事，不要追捕了。”大司空王邑斥责了那个办事人员来请罪。国将哀章行为很不端正，王莽给他选择设置了和叔，告诫道：“不仅要在公府裹帮助国将本人，还应当帮助他在西州的亲属。”各大臣都被瞧不起，而哀章尤其厉害。
四月间，降了霜，冻死了草木，沿海尤其严重。六月间，黄沙满天。七月间，大风吹倒了树木，刮走了北阙直城门屋上的瓦。落了冰雹，打死了牛羊。
王莽按照《周官》和《王制》的经文，设置卒正、连率、大尹，职务像太守一样；设置属令、属长，职务像都尉一样。设置少牧、设置部监二十五人，皇帝接见他们的礼仪像接见三公一样。职位是上大夫，每人管辖五郡。公爵作州牧，侯爵作卒正，伯爵作连率，子爵作属令，男爵作属长，这些官职都实行世袭制。那些没有爵位的称为大尹。把长安郊区划分六乡，每乡设置乡帅一人。把三辅地区划分为六尉郡，把河东郡、河内郡、弘农郡、河南郡、颖川郡、南阳郡作为六队郡，都设置大夫，职务像太守一样；设置属正，职务像都尉一样。把河南郡大尹改名叫保忠信卿。增加河南郡属县满三十县。设置六郊州长各一人，每人管辖五县。以及其他官名全部改定。大郡甚至划分为五郡。郡和县用“亭”字作为名称的有三百六十个，用来符合符命的文辞。边境地区又设置竟尉，用男爵去担任这个职务。各诸侯国之间的剩余田地，留作赏赐有功或惩罚有罪时使用。王莽下文告说： “长安西都近郊区分为六乡，外围各县分属六尉。义阳东都远郊区分为六州，外围各县分属六队。离束都、西都四五百里以内的地方叫作内郡，以外的地方叫作近郡。有边界要塞的地方叫作边郡，合计一百二十五郡。九州的范围裹，有二干二百零三县。公爵作国甸服，这是城堡；所有在侯服的诸侯，这是依靠；在采服、任服的诸侯，这是支柱；在宾服的诸侯，这是屏障；在揆文教、奋武卫地带的诸侯，这是墙垣；在九州以外的外族，这是藩篱：各按自己所在的区域定称号，总起来就是全天下。”这以后，每年有变动，一郡甚至改了五次名称，终于恢复原来的名称。官吏和人民不能够记录这么多，每次下韶书，总要附记原来的名称，比如说： “命令陈留郡大尹、太尉：着令把益岁县以南的地区划归新平郡。新平郡就是原来的淮阳郡。把雍丘县以东的地区划归陈定郡。陈定郡就是原来的梁郡。把封丘县以束的地区划归治亭郡。治亭郡就是原来的东郡。把陈留县以西的地区划归祈隧。祈隧就是原来的荣阳。陈留郡已经不再存在了。大尹和太尉都到皇帝跟前来。”他的政令变化，都是这一类样子。
命令全国的学校，用戊子曰代替甲子日作为每六十天的开始。举行冠礼把戊子日作为吉利的日子，举行婚礼把从戊寅开始的十天作为不吉利的日子。百姓有很多不依从的。
匈奴单于囊知牙斯死了，他的弟弟咸作了单于，要求跟中原和好。王莽派遣使者多多赠送财物给他，欺骗他答应送还他的来中原侍奉皇帝的儿子登，出钱要求引渡陈良和终带等人。单于便逮住陈良等人交给了使者，用囚车送到长安。王莽在长安城北烧死陈良等人，让官吏和人民集合去看行刑。
沿边境地区发生了严重的饥荒，人吃人。谏大夫如普巡视边境驻军，回来说： “士兵长期驻扎边界，生活很苦，边郡没有东西供应。现在单于刚跟我们和好，应当趁此机会退兵。”校尉韩威建议道：“凭新朝的威力去吃掉匈奴，正好像吃掉口裹的跳蚤虱子一样。我愿意求得勇敢的士兵五千人，不携带一斗粮食，饿了就吃敌人的肉，渴了就喝他们的血，可以在匈奴境内横冲直撞。”王莽认为他的话很豪壮，任命韩威作将军。然而采纳如普的意见，调回驻扎在边境的各将领。免去陈钦等十八人的将军职务，又撤销前、后、左、右四关将军镇守都城和六尉的各部驻军。当匈奴使者回去，单于知道来中原侍奉皇帝的儿子登前些时候已被处死，便出兵侵犯边境，王莽又调集军队去驻守。于是边境人民流亡到内郡，作人家的奴隶，便下禁令：官吏和平民敢有私藏边境流亡人民的处死刑。
益州郡部族杀死了大尹程隆，边境许多部族全都反叛。派遣平蛮将军冯茂率领军队攻打他们。
宁始将军侯辅免职，讲《易》祭酒戴参担任宁始将军。
二年二月间，在王路堂举行宴会，公卿大夫都参加宴会。宣布全国大赦。
这时候，中午时分出现了星光。
大司马苗欣降职担任司命，任命延德侯陈茂作大司马。
谣传有黄龙摔死在黄山宫中，老百姓飞跑前往看热闸的以万计。王莽讨厌这件事，拘捕了一些人询问谣言从哪个传起，没有能够找到。
单于咸既已跟中原和好，索取他的儿子登的尸体，王莽想要派遣使者送去，恐怕咸怨恨伤害使者，便逮捕从前提议要处死登的原将军陈钦，用别的罪名把他关进监狱。陈钦说：“这是想要拿我当替罪羊向匈奴解释呀。”便自杀了。王莽挑选擅长交涉对答的儒生济南郡人王咸作特使，五威将琅邪郡人伏黯等作武官，让他们送还登的尸体。命令匈奴方面掘毁单于囊知牙斯的坟墓，用棘条抽打他的尸体。又命令匈奴把边界撤退到大戈壁以北，向单于索取一万匹马、三万头牛和十万只羊，以及把他们随便抢去现在还活着的边民俘虏都交回来。王莽喜欢说大话像这个样子。王咸到了单于的王庭，陈述王莽的声威德行，谴责单于背叛的罪行，随机应变，对答如流，单于不能够压倒他，于是传达完命令就回来了。进入边界，王咸病死，赐封他的儿子为伯爵，伏黯等人都为子爵。
王莽心中认为制度。经确定，那么天下自然太平，所以精心思考于地理，制定礼法，创作乐教，讲求符合《六经》的理论。公卿大臣早晨上朝，傍晚出朝，议论连年，不能够作出决断，没有工夫处理诉讼官司解决这些人民迫切需要解决的问题。县长缺人的，时常好几年由别人代理，一切贪脏枉法的现象，一天比一天更厉害。派驻各郡国的中郎将和绣衣执法，纷纷利用权势，到处牵连检举上报。还有十一公的办事人员分布各地，督促农耕和蚕桑，颁行关于农政的政令，检查各种规章制度的执行情况，使者前后相继，在大路上来来往往，召集官吏和平民，逮捕见证人，郡裹县裹搜刮财物，层层贿赂，是非混淆，清浊不分，守在朝廷申诉冤苦的很多。王莽看到自己从前专权从而取得了汉朝的政权，所以务必自己包揽一切事务，负责官吏接受既定的政令，奉行故事，衹图能够免除罪责。各机要部门、国库和钱粮官，都由宦官管理；官吏和平民上密封报告，由宦官在他身边开拆，尚书不得而知。他的提防臣下像这个样子。又喜欢改变制度，政令烦多，本来应当由下面接受执行的，总要反复请示以后才按照指示去办理，以致前面的事情没有处理，后面的事情又赶上来了，混乱糊涂，没完没了。王莽时常照着灯火直到天明，还没有办完。尚书藉此机会舞弊，阻塞下情，上报告等待回答的几年不能够离开，被关押在郡县监狱裹的要遇到大赦才得出去，京城卫戍士兵不更换达三年之久。谷物常常很贵，边防部队二十多万人等着要吃要穿，官府也大伤脑筋。五原郡和代郡尤其遭殃，人民艇而走险进行抢劫，几千人成群结队，转到邻近各郡。王莽派遣捕盗将军孔仁率领军队会同地方部队联合进击，经过一年多才平定，边郡人民流亡，差不多走光了。
邯郸城以北地区降了大雨大雾，地下水涌出，水深的地方有几丈深，冲走淹死几千人。
立国将军孙建死了，司命赵闳担任立国将军。宁始将军戴参回任原职，南城将军廉丹担任宁始将军。
三年二月乙酉曰，发生了地震，落大雪，关东地区尤其厉害，雪深的地方有一丈，竹子、柏树有的枯死了。大司空王邑上报告说： “到职八年，工作没有成绩，司空的职务尤其近于瘫痪，乃至发生地震的变故。我愿意请求退休。”王莽说： “地有小动有大震，大震有害，小动无害。《春秋》记载了地震，《易系。坤》上说到了地动，动的时候就张开，静的时候就合拢，万物由此发生。灾害和怪异现象的发生，各有不同的意义和作用。天地表示威严，用来警戒我自己，您有什么过错呢，而要请求退休，造就不是用来帮助我的态度了。派诸吏散骑司禄大卫脩宁男遵转告我的意思。”
五月间。王莽下达官吏俸禄制度，说道：“我遭遇不幸的命运，灾难的周期，国家财政开支不足，人民骚动，从公卿以下，一个月的俸禄衹有八十缕麻线布二匹或绸绢一匹。我每一想到这件事，没有不忧愁的。现在困难时期已经过去，国库储备虽然还不充足，但略微比较宽裕，应当从六月朔日庚寅开始，按照制度发给官吏俸禄。”从四辅、公、卿、大夫、士，下至众多的幕僚，共分十五等。幕僚的俸禄一年是六十六斛，逐步按等级增加，上至四辅是一万斛。王莽又说：“‘普天之下，没有地方不是国王的土地；全国范围内，没有人不是国王的臣下。，原本是拿天下的财物来供养你们。《周礼》规定进献皇帝的美好食物有一百二十种，现在诸侯各取给予他们的同、国、则；辟爵、任爵、附城各取给予他们的封邑；公、卿、大夫、元士各取给予他们的采地。多少不同的等级，都有一定的条例。年成丰收就尽量按礼制备足，遇到灾害就有所减少，跟老百姓同甘共苦。应当采用年终决算时的统计数目作为根据，全国幸而没有灾害，太宫进献的美好食物备齐它们的种类；如果遇到灾害，按照百分比的多少来减少进献的食物。东岳太师和立国将军跟东方三州一部二十五郡挂起钩来；南岳太傅和前将军跟南方二省一部二十五郡挂起钩来；西岳国师和宁始将军跟西方一州二部二十五郡挂起钩来；北岳国将和卫将军跟北方二州一部二十五郡挂起钩来；大司马和纳卿、言卿、仕卿、作卿跟京尉、扶尉、兆队、右队、中部和左部到前部共十郡挂起钩来；大司徒和乐卿、典卿、宗卿、秩卿、翼尉、光尉、左队、前队、中部和右部共五郡挂起钩来；大司空和予卿、虞卿、共卿、工卿、师尉、列尉、祈队、后队、中部到后部共十郡挂起钩来；以及六司和六卿，都随着他们所隶属的大臣跟有关地区的灾害挂起钩来，也按照百分比的多少来减少俸禄。从京城仓库的储积粮裹面领取俸禄的郎官、侍从官和京城官吏，根据太官进献的美好食物的齐备或减少作为尺度。诸侯、辟爵、任爵、附城和各种办事人员也各跟有关地区的灾害挂起钩来。希望君臣上下同心同德，鼓励促进农业生产，安抚善良的老百姓。”王莽的制度烦碎得像这个样子，核算全国的会计报表不好办，官吏终究领不到俸禄，各自利用自己的职权干坏事，靠收受贿赂来供给自己的需要。
这个月戊辰日，长平馆西岸坍塌，把泾河阻塞不通，冲决堤坝向北流去。派遣大司空王邑去巡视，回来报告了情况，大臣们向王莽祝贺，认为造就是《河图》所说的“用土去镇服水”，是匈奴灭亡的好兆头。于是派遣并州牧宋弘和游击都尉任萌等人统率军队进击匈奴，到达边境驻扎下来。
七月辛酉曰，霸城门发生了火灾，这里就是民间所说的青门。
本月戊子最后一天，出现了日食。宣布全国大赦。又命令公卿大夫、诸侯、二千石级官吏推举德行、政事、言语、文学四科杰出者各一人。大司马陈茂因为出现了日食被免职，武建伯严尤担任大司马。
十月戊辰日，王路朱鸟门发出响声，白天晚上都没有停止，崔发等人说道： “虞帝打开四座门，让自己能够远听四方。朱乌门叫，表明新朝应当修明古代圣王的礼制，招引四方的贤士。”于是让大臣们都来祝贺，所推举的四科杰出者从朱乌门进入宫殿回答皇帝的策问。
平蛮将军冯茂攻打句町，士兵害了瘟疫，死亡的有十分之六七，征收人民财物，十分之中拿走五分，弄得益州郡民穷财尽，而战争没有取得胜利，王莽把他调回来关进监狱，死在狱中。再派宁始将军廉丹和庸部牧史熊攻打句町，杀死了一些敌人，取得了一定的胜利。王莽调廉丹和史熊，廉丹和史熊希望增加军队和物资，一定彻底打败敌人才回来。又大肆搜刮，选昼眯大尹逦茎不肯给，上报告说“自从越鹤郡遂久县的仇牛和同亭郡的邪豆这些部族反叛以来，前后差不多十年了，郡县地方军民进行抗击没有停止过。接着任用冯茂，勉强推行不顾后果的政策。焚道县以南地区，山势险峻深邃，冯茂尽量把人民赶到远地居住，用费要用亿来计算，军官士兵遭受毒气死亡的达到十分之七。现在廉丹和史熊对于自己保证的规定期限不能完成任务感到害怕，调用各郡的士兵和粮食，又搜刮人民财物，拿走了他们的十分之四，弄得梁州地区民穷财尽，却始终不能取胜。应当停止战斗，派军队统守并开垦耕种田地，明令规定设置封赏，奖励那些抗击有功的军民。”王莽发火了，免掉了冯英的官职。后来有所觉悟，说道：“冯英也不便深加责怪。”又任命冯英作长沙郡连率。
翟义的党羽王孙庆捉到了，王莽让太医、药剂师和高明的屠手一道解剖他，测量五脏，用小竹枝贯通他的脉管，弄清它的来龙去脉，说明可以用来治疗疾病。
这一年，派遣特使五威将王坠和酉球都护奎崇率领戊己校尉出使西域，各国都到郊外迎接并进献财物。各国以前杀死了酉域都护但趑，王壁想要袭击他们，命令副帅包过和戊己校尉皇邀率领部队单独行动。焉耆国谎称投降，埋伏军队袭击王骏等人，都死了。郭钦和何封来迟，袭击了他们的老弱残余，取道皇面厘回转进入边界。玉莽授任郭麸作镇外将军，赐封型蛆王，赐封但过为集胡男。从此与西域各国断绝丁关系。